現代行政法目的的新闡釋

章劍生

自1978年以來，在恢復和發展國民經濟而制定的改革開放策略中，并無所謂的要解決“人的覺醒”的問題，也少有民主、科學的啟蒙任務。我們延續了100多年的“強國夢”之信念，在對“物”的追求過程中嚴重擠壓了對“人”本體的訴求，人在很大程度上仍然被置于獲得“物”的手段。即使在這個過程中出現人的“自我意識覺醒”現象，也僅僅是改革開放策略的一種副產品。1999年憲法修正案寫下的“依法治國，建設社會主義法治國家”，可以看做將以前改革開放僅僅是對“物”的追求，開始調整或者將“人”本身也當成目的來追求的標志。2004憲法修正案把“國家尊重和保障人權”寫入憲法第33條，更可視為對改革開放策略的重大調整：人成為國家活動的最終目的，作為憲法具體化的現代行政法之目的從此也有了全新的內容。

一、憲法框架中的現代行政法目的嬗變

“國家尊重和保障人權”作為憲法規范，為國家設定了兩項義務：(1)國家應當以消極的不作為之方式尊重人的自由選擇。(2)國家應當以積極的作為方式保障人的權利實現。現代行政法當以這樣的思想觀念來指引具體制度與原則，并將此確定為現代行政法的核心目的。因為，“就任何一個成熟的法律思想體系而言，如果抽去了其作為邏輯起點的人的預設，整個理論大廈將會坍塌”。

人權獲得了國家尊重，使得人在國家活動中獲得了主體性地位，從而使得人成為評判國家活動是否具有正當性的基本準則。比如行政機關作出的征收集體土地、城市房屋拆遷等行政活動，如果使被征收集體土地上的農民和被拆遷房屋的城市居民，現有的生活水準得不到提升，甚至連現有的生活水準都難以為繼，那么這種行政活動在“人權條款”面前就不具有正當性。再如經濟發展中環境污染與人的生存健康沖突問題，也一直困擾著國家的經濟與社會發展策略。這十幾年來許多地方政府因為片面追求GDP所導致的大量環境“外部性”問題，其后果已為國家決策者所意識到。所以，“科學發展觀”從本質上講是對“人權條款”的積極回應。

國家的根本任務是社會主義現代化建設。但是，無論國家的任務多么崇高、偉大，人總是目的，而不是實現這個任務的手段。國家的任務只能體現人的價值，不能壓倒人的價值。如康德所說：“在全部被造物之中，人所愿欲的和他能夠支配的一切東西都只能被用作手段：唯有人，以及與他一起，每一個理性的創造物，才是目的本身。”所以，國家應當把具體的個人當做具有獨立主體意識的合作者，而不是隨意可以支配的客體。

從“人權條款”中所導出的以人為本，無論是作為治國策略還是行政理念都應當予以肯定。在現代行政法上，以人為本至少具有如下兩層含義：(1)生存保障。“吃飽穿暖”是生存保障的基本要求。當人盡了自我努力之后仍然不能解央自己的生存問題時，國家就必須承擔為其提供“吃飽穿暖”的基本條件。(2)自我發展保障。當“吃飽穿暖”有了保障之后，國家必須為人的自我發展提供條件，以滿足人的生存質量不斷提升。比如，國家必須發展國民義務教育制度，為每一個人提供基本的義務教育，因為教育對于人的自我發展來說，的確是至關重要的前提條件。

二、服務于現代行政法目的的雙重手段

作為憲法具體化的現代行政法，必須以“人權條款”為指引，借助于現代行政法可以利用的一切手段，實現現代行政法的目的。現代行政必須把行政相對人作為具有“人”主體性而被尊重為前提，由此形成持久、平和、穩定的社會秩序。就現代行政手段而言，從功能上主要可以分為干預行政和給付行政。前者為傳統行政法所固有的行政活動方式，后者則是現代行政法所發展出的，與干預行政并存的另一種行政活動方式。它們共同構成了現代行政的基本內容。而無論是哪種行政，其以人為本的理念則是共同的。

1干預行政。干預行政是行政機關旨在通過限制甚至剝奪行政相對人利益的方式，來實現行政任務的一種行政活動。行政處罰、行政許可、行政強制等是典型的干預行政活動方式。干預行政的功能在于排除危害，旨在維護公共秩序。“人權條款”入憲之后，的確在多方面影響著行政機關的行政理念。許多事實證明，“兇神惡煞”的行政執法形象嚴重影響著行政執法的實效，也讓行政機關背負著巨大的工作壓力，現代行政需要行政相對人的合作，行政機關才能完成行政法的任務。所以，許多行政機關現在懂得了“以人為本”的行政理念，并在具體的工作中加以落實。如河南省沁陽市公安交瞀大隊本著“人性化執法、全方位服務”的行政理念，在晉煤南運的通道上設立了疲勞駕駛員休息室。一年來，共有920余名駕駛員在此休息，避免了多起事故的發生，減少了群眾生命財產的損失。這一個案中交警對駕駛員的“休息干預”，不是單純的一罰了之，從報道看，它的客觀效果還是可以肯定的。

2給付行政。給付行政是行政機關旨在通過給予行政相對人利益的方式來實現行政任務的一種行政活動，它是現代福利國家中一種重要的行政活動方式。給付行政有兩個面向：(1)對特定人的經濟資(扶)助，如給大學畢業生發放“創業基金”，給生活困難的人發放最低生活保障費等。這種行政給付經常會附帶某些條件，行政相對人不具備這些條件或者以后他具備了某些條件時，他就不能獲得經濟資助。(2)為不特定公眾提供公共設施，供公眾為自己目的而利用，如舉辦公立學校、公共圖書館和公共博物館等。這部分給付行政的目的是改善公眾的物質和精神生活，從而使公眾獲得更好的自我發展。

基于尊重受益人的尊嚴，行政機關在履行給付行政之義務時，需要特別關注不傷害受益人的人格，泄露他的個人隱私，不宜因為宣傳報道的需要不節制地公開他的身份事項，對未成年人尤其需要加以保護。如在過年過節時領導上門送米油，遞“紅包”，如果行政相對人不愿意公開自己家里的生活“窘境”，那么行政機關應當給予應有的尊重，或者在宣傳報道時作一些技術處理。

三、現代行政法目的達成的制度性保障

“人權條款”中的行政理念轉換為現代行政法的目的之后，現代行政法就應當從制度性保障上回應這樣的要求。所以，以人為本必須轉化為現代行政法上的具體制度，現代行政法的目的才能達成。綜括現代行政法的要求，這些制度建設主要包括正當程序、信息公開以及信賴利益的保護。

1正當程序的運作。正當程序具有規范行政權的功能。雖然它是西方法文化的產物，但是它已為我國立法和司法實踐所接受，并成為行政機關作出行政活動是否合法的要件之一。正當程序有兩條基本規則：(1)任何人都不得在自己的案件中充當法官。這一規則最基本的意義是，裁決案件的官員不得與該案件本身有直接的利害關系，從而影響案件的公平處理。(2)任何人為自己的辯護應當被公平聽取。這一規則最基本的意義是，任何人在受到不利指控時，裁決案件的官員必須在作出裁決前聽取他為自己所作的辯護，

否則，這一裁決應當無效。

20世紀后，許多國家法院在行政行為的司法復審過程中，把正當法律程序移人現代行政法。成為行政機關行使行政權的程序要求。我國也不例外③。具體來說，正當法律程序要求公權力公正、公開行使，使公民免受生命、自由和財產的非法剝奪。“與行政法聯系在一起時，自然正義是與政府自由裁量權文明行使有關的。”這些法律思想成為20世紀國際范圍內行政程序法典化運動的基本指導思想，為行政程序法奠定了理論基礎。我國以《行政處罰法》、《行政許可法》等程序性法律規范了行政機關的行政處罰權和行政許可權。2008年10月1日中國第一個地方政府規章《湖南省行政程序規定》正式實施。所有這些法律、法規與規章所設置的程序，都將有助于行政機關的行政執法體現“人權條款”的憲政精神。

2信息公開的實現。信息公開是建設透明政府的基本前提，更是“人權條款”的基本要求。既然人具有主體性地位，那么他當然有知情權。信息公開是落實知情權的基本途徑。或許是受專制流毒影響太久，我們在觀念上總是無法接受將國家與社會事務的各種信息公之于眾的做法，而對保守上述信息處于公眾不知狀態之態度卻總是那么積極，且所建立的制度也總是那么有效。進入21世紀之后，政府信息公開可謂是“世界潮流，浩浩蕩蕩”。2007年4月5日《政府信息公開條例》發布且在2008年5月1日實施，這預示著中國政府信息公開時代的全面到來。

其實。懂得與公民合作是行政機關治理好社會的一個基本前提；而公民愿意與行政機關合作，則需要一個良好的政府信息交流機制。歷史的經驗證明，“信息越公開，越容易實現歷史和解；社會越多寬容與和解，越能促進信息的更全面公開”。所以，一個良好的政府信息公開制度，是國家尊重和保障人權的具體體現。

3信賴利益的保護。信賴保護是指個人對于行政機關作出的行政活動基于它的公信力而產生的信賴，并在此基礎上作出自己的生產、生活安排而產生的利益，在行政機關撤銷或者撤回該行政活動時，應當給予補償性保護。正如有學者所說：“行政機關與人民事務往返之間，往往使人民對行政行為的合法性與持續性產生信賴。當無明顯的事由足以證明此信賴與公共利益相違背時，應對其予以適當保護。”(葉俊榮：《行政程序與一般法律原則》，臺灣經社研究報告1007，第234頁。轉引自黃學賢：《行政法中的信賴保護原則研究》，《法學》2002年第5期。)信賴利益保護制度有助于個人穩定地、可預期地安排自己的生計，也有助于形成誠信社會。

我國《行政許可法》第8條規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的。行政機關應當依法給予補償。”這是我國法律上首次確認信賴利益補償制度的立法例。這對于保障行政相對人正當利益，體現以人為本的執法理念具有重要的法治意義。