上海：司法改革進行時

趙春艷

作為首批試點地區的上海，司法體制改革試點工作正式啟動，相關改革方案備受各界矚目。上海新一輪司法改革部署，規定了詳細的司法人員分類標準，85%的司法人員需要投入辦案。 專家認為，此舉意在去除司法行政化，以使法院排除干擾，獨立辦案。

2014年7月9日，最高人民法院通報發布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱“四五改革綱要”）。作為指導未來5年法院改革工作的重要綱領性文件，“四五改革綱要”中提到了大量的司法改革舉措。

3天后的7月12日，上海市司法改革先行試點部署大會的召開拉開了司法改革工作序幕。作為首批試點地區的上海，司法體制改革試點工作正式啟動，相關改革方案也備受各界矚目。

保證司法公正的前提是司法獨立，而司法的去地方化、去行政化恰恰是司法改革中的重中之重。上海的改革方案部署中也處處體現了司法去行政化，以使司法機構排除干擾，獨立辦案。

“員額制”，由內而外去行政化

司法人員管理制度探索，被視為深化司法體制改革的基礎性工作，亦被視為司法“去行政化”的重要一步。最高法院公布的“四五綱要”規定了法院要實施“員額制”，但尚未有更具體的規定。

上海新的司法改革方案中明確部署了詳細的司法人員分類標準，即人員的“員額制”。

部署中將司法機關工作人員分成法官、檢察官及司法輔助人員、行政管理人員三大類，法官（檢察官）、司法輔助人員、行政管理人員在司法隊伍比例分別為33%、52%、15%。

此項比例規定了85%司法人力資源將直接投入辦案工作，突出了法官、檢察官在司法工作中的主體地位，確保司法人員主要集中在辦案一線，高素質人才能夠充實到辦案一線，甚至法院院長、檢察院檢察長也要親自辦案，大大提高了司法機關的辦案效率。

“這是上海司法改革試點工作的亮點，也是最難點。”上海市委常委、市委政法委書記姜平說。

上海交通大學凱原法學院院長季衛東認為，只有當法官、檢察官的地位突出，專業化、精英化之類的改革舉措才能落實，對辦案責任的追究才不至于無的放矢。正是這個“員額制”，激活了司法機構的一池靜水。

與“員額制”相對應的是，法官、檢察官的選拔、考核、薪酬制度也作了相應的改革。

根據部署規定，上海將在市級層面組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會，負責法官、檢察官的選任、監督。

改革后，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任，也可通過考試，從優秀律師和法律學者等專業法律人才中公開選拔或調任。法官、檢察官將建立一套有別于公務員的薪酬制度，凡是享受法官、檢察官待遇的，均要求在司法一線辦案。

“長期以來，對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，不能充分體現司法職業特點，不利于把優秀人才留在司法一線。”姜平說，“改革后，無論是法官、檢察官助理，還是初級法官、檢察官，都有單獨職務序列和晉升通道。科學的人員分類，讓法官、檢察官職業前景可期，更安心于一線工作。”

為了突出人才，留住優秀的司法人員，上海司改方案提出健全司法人員職業保障制度，建立有別于一般公務員的職業保障體系。方案還細化了司法人員有條件延遲領取養老金的規定，比如符合一定的條件，可以延長2年至5年領取養老金。

“責任制”，程序上保證司法獨立

目前我國法院一般的審理方式是由合議庭進行討論，然后作出判決。因為是討論后集體決定，所以責任不是特別清楚。

完善司法責任制，是這一輪司法改革的焦點。在此次的上海改革方案中部署了相關“責任制”，從程序入手，一定程度上保證了司法的獨立性。

改革方案中上海市將推行主審法官、主任檢察官辦案責任制。即在適用簡易程序審理案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責；在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任。

不可否認，過去在司法實踐中，存在內部層層審批，辦案權責不明等問題。法院的審判工作高度行政化，將審判權與行政管理權混同，由此形成了對案件的裁定意見實行“領導把關、層層審批”，法官不能真正成為案件的決定者，行政權主導著審判。

這種“審者不判，判者不審”的模式，既不能保證案件質量，又違背了程序正義，甚至是造成冤假錯案的根源。更為嚴重的是，一旦出現錯案，很難找到具體負責人。

上海改革方案中的“責任制”的目的就是要從推行主審法官、主任檢察官辦案責任制入手，科學劃分內部辦案權限，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負責”，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。

較早前，深圳、佛山等地曾積極探索審判長負責制，弱化了庭長、副庭長對法官的行政管理職權，賦予審判長對審判團隊的管理權以及對所審理案件的裁判權。

國家行政學院教授楊偉東表示，“責任制”有利于錯案追究時的責任分配。在合議庭中，主審法官確實起更大的作用，但主審法官起的作用應該是組織、協調、溝通，并不應該是靠地位壓制其他法官或陪審員。

中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東強調說，司法是一種裁判的權力，而這種裁判來源于對案件事實、證據的審查和法律的適用，只有親自審理案件的主審法官才能夠做到這一點，所以由主審法官負責審、負責判，并負責簽發。陳衛東指出，此舉改變了過去行政化的運作色彩，也改革了司法的責任制，能夠督促法官更好地履職。

與此同時，上海將改革審判委員會制度。今后，審判委員會將減少對個案指導，增強總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。

值得一提的是，改革方案中提出探索建立法院、檢察院辦案人員權力清單制度。明確應當由主審法官、主任檢察官行使的司法權力，以及各項權力行使的相應責任；建立執法檔案，確保對辦案質量終身負責，嚴格執行錯案責任追究。

改革審判委員會制度、建立司法權力清單，是上海司法改革中的另一個亮點，也是上海探索司法改革“去行政化”的關鍵點。

這兩項制度旨在推行主審法官、主任檢察官辦案責任制，既保障依法獨立辦案空間，又加強對司法權力的制約監督。

根據試點方案，上海還將探索建立省以下法院、檢察院的財物統一管理體制。將區縣司法機關作為市級預算單位，納入市財政統一管理，落實“收支兩條線”管理；清查登記各類資產，也由市里統一管理。

“探索性”，改革方案仍需系統化完善

“和以往的審判機制創新、審理過程公開、審判文書上網等單方面的改革創新不同，這一次是根本的制度變革。”姜平對此次改革的評價是，“改革難度大、領域廣、社會期望值高，要做到整體設計、系統推進。”

人員分類管理改革，重新確定法官、檢察官員額，意味著將有一部分不適應辦案要求的法官、檢察官要分流、退出；建立起適應司法職業特點的薪酬制度，法官、檢察官有條件延遲領取養老金，意味著司法薪酬體系的全面變革；凡享受法官、檢察官待遇的，應當在司法一線辦案，打破原有“官本位”的行政管理模式。

季衛東提出，在去行政化改革之際，為了確保司法獨立與司法公正相輔相成，防止司法腐敗乘機作祟，還需要推出若干配套舉措。

他認為，通過建立符合專業特點的司法人員分類管理和身份保障制度，使法官、檢察官等法律專業系列與行政機關公務員系列漸次分離；通過審判和檢察工作的透明化、判決理由和案例的公開、執行情況的公開以及制度化司法參與等方式杜絕瀆職枉法現象；改進司法職權的配置，健全分工、制衡以及整合的機制等等。

他還強調，在司法改革去地方化具體實施之際，還面臨另外一個重大課題，這就是如何合理、有效地重構最高人民法院與各地方高級法院之間，以及高級法院與中級法院、基層法院之間的協調機制。

“司法人員結構、運行機制調整背后是權力調整、利益調整。”上海市委政法委一位負責人說。司法改革涉及干部管理體制、公務員體制、財政體制、退休制度，地方改革如何能在其中找到一條突圍之路，需要改革者具備充分的智慧。

據上海高院院長崔亞東介紹，上海高院已研究制定相關實施方案及16項配套制度。確定上海市二中院、徐匯、閔行、寶山4家法院進行先行試點，先行試點工作至2014年底結束。

“要全面準確實施好改革方案，還應從加快建設公正高效權威的具有中國特色司法制度的高度去全面把握，著眼于遵循司法規律、嚴格公正執法，維護人民群眾利益、樹立司法公信力進行制度設計。”上海市人民檢察院檢察長陳旭說。

上海的司法改革將圍繞確保依法獨立公正行使審判權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度3個方面的重點，制定18項改革任務，全面推進審判體制、審判能力的現代化。