效率優先模式背后的政治計算

秋　風

1月21日上午,昆明市區大型商業區螺螄灣批發市場上千商戶,因為政府強行搬遷而未給予合理補償,憤而上街堵路示威。此事讓仇和式經濟增長與城市改造模式再一次成為輿論關注的焦點。

昆明并不特別

仇和引人注目,但放眼望去,仇和并不特別。仇和式的效率優先模式乃是90年代中期以來地方政府官員普遍的行為模式表現而已,全國各地的省、市、縣、甚至鄉鎮官員,都是程度不等的仇和的翻版。即使沒有仇和,其他官員執掌昆明行政大權,也依然可能像仇和那樣進行大規模拆遷。因為,現有的制度環境最適合于這種類型的官員成長。

催生仇和式官員的核心激勵制度是官員之間的政績競爭。很多學者用“地方政府間競爭”來解釋中國過去十幾年的經濟高速增長,但這里的競爭并非發生于政府之間,更多地是地方官員為了升遷而進行的競爭。這與普通市場競爭完全不同,它是為了引起上級注意、取得升遷資格而進行的。而過去十幾年來,經濟增長被當作最重要的政治任務,上級主要以GDP和財政收入增長速度作為考核下級官員的主要指標,官員們當然也就圍繞這個“錦標”展開了激烈競爭。

那么,官員會選擇何種競爭策略?從經濟學上說,在投資、消費、出口三個GDP構成部分中,官員偏好投資。這首先是因為,投資見效最快。官員任期過短也強化了地方政府官員的投資偏好。目前地方主政官員通常不能完成法律所規定的一屆任期,就會被調動到其他崗位,這導致官員的預期短期化,傾向于尋找短期內能夠最有效地顯示政績的經濟增長方式:投資。因此,這些年來,所有地方的各級政府官員在爭先恐后地采取種種優惠政策招商引資。經濟專家一直在討論經濟結構中投資畸高的問題,問題是,這一扭曲不是經濟因素造成的,而是政治結構造成的。

在沿海地區,官員進行招商引資的主要方向是吸引外部的工業、科技投資,培育外向型產業。內地這方面的優勢并不明顯,最多是接收沿海地區轉移出來的產業。內地官員不得不為自己創造機會。仇和任職的地方都在中部地區,仇和式的大規模拆遷與城市改造,其主要目的就是為了實現經濟增長的政績而人為地制造投資機會。事實上,整個城市進行大規模拆遷和暴力拆遷的現象,普遍發生于中部地區,比如安徽、湖南,以及過去幾年的石家莊。

官員的商人定位

地方官員們之所能夠進行仇和式大規模拆遷,當然也是因為他們享有很多制度上的便利。

一方面,盡管官方所說的改革已經進行了三十年,但基本的政經框架并無變化:政府仍然擁有廣泛而不受有效約束的權力,這種權力在市縣等地方政府層面上的任意性最大。而這種任意而巨大的權力,又普遍集中于所謂“一把手”手中。

假如這個一把手有一些“想法”,比如說對城市有一個宏偉的藍圖,那他就完全可以利用手中的權力催迫他的下屬官員、以及全體民眾、企業,按照自己的命令去實現那個宏偉藍圖。而在政績競爭的壓力下,幾乎所有官員都會具有這種宏偉藍圖,因而,人們觀察到的一個普遍現象就是:官員的每一次換任,都會帶來城市、地方經濟、社會藍圖的巨大變動。

對于一把手這種在白紙上勾畫最新最美圖畫的權力,現實的制度框架中不存在任何有效的約束:人大通常難以發揮作用;政府各個部門不大可能提出異議。當地媒體難以進行有效監督,外地媒體的監督卻往往被“有效”地制止。司法有可能難以受理因此而引起的糾紛。唯一可能的約束是上級政府,但上級官員常常具有完全相同的心態。

另一方面,政府官員相信,所有土地都是政府所有的。其實,不少國家的法律都規定了,政府對土地等重要資源擁有所有權。但通常,這種所有權與私人的所有權大不相同,因為,政府掌握著強制性權力,因而對于政府行使土地所有權的方式,法律反而會給予更多限制。否則,政府就會利用自己的強制權力維護自己的土地權利,而把使用這些土地的民眾、企業置于不利位置。

但中國各級官員卻普遍把公有土地所有權理解為一種私法意義上的所有權。換言之,他們都以商人的心態來看待自己的土地所有權。他們要用這些土地做買賣,給政府創造財富。因而他們相信,自己可以隨意支配這些土地,完全有權追求土地的商業利益最大化。

這樣,地方政府官員既是巨大權力的擁有者,又是土地權利的持有人,既是官員,又是商人,這兩個身份合一,當然可以在市場、社會中爆發出巨大威力。城市官員相信,整個城市就歸政府所有,所以,從90年代中期以來,地方政府大談“經營城市”。這個說法最恰當地表明了官員們的自我身份意識:他是城市的主宰者,又是以商業收益最大化為目標的經營者。官員們就是以這樣的雙重身份投入所謂地方政府競爭中的,就是以這樣的雙重身份進行城市拆遷和改造的。

所以,幾乎所有地方都發生了大規模的城市拆遷、改造運動,仇和是這個運動最積極的參與者之一。他的形式模式是典型的:下車伊始,立刻先發出招商引資的口號,在昆明,仇和的第一個新政就是把整個政府——甚至黨務機關——變成了“超級招商局”:所有部門都得承擔到外地招商引資的任務,不能完成這個任務的官員就得走人。與此同時展開的就是大規模的城市拆遷。這個工作早就開始了。2008年春節后,昆明市就開始了對336個城中村的拆遷。這個拆遷當然會像全城蔓延,直到整個城市被拆遷一遍。當然,未來的官員不會為此發愁,他可以進行第二輪、第三輪拆遷、改造。

權力與權利的博弈

政府之所以熱衷拆遷,還有一個很隱秘的原因:通過拆遷,政府盤活了自己的“資產”,土地的價值可以變現。今天,地方政府買賣土地乃是一宗巨大的收入來源。而如果不拆遷,不改造,政府就得不到這筆收入。

在權力的傲慢與商人的貪婪雙重動機驅動下,政府在進行這種拆遷、改造的時候,不會顧及市場、社會已經形成的內生秩序。螺螄灣批發市場的改造就是一個典型。這個市場已經形成二十多年,是中國十大日用商品批發市場之一,市場產權由包括國有改制企業、港資企業、臺資企業和民營企業在內的二十多家企業合法所有,現有商戶一萬余戶,從業人員近十萬人。它已經成為城市商業、社會秩序乃至文化生態的一個有機組成部分。關閉這個市場,會對十余萬人的權利、利益造成巨大影響。

不過,在地方官員眼里,這些權利和利益與他關于城市的宏偉藍圖、與招商引資的政績目標相比,根本不算什么。昆明市當局就決定把新市場搬遷到20多公里之外的一個地方,而全然不考慮,如此傷筋動骨的搬遷會否斷送這個市場的生命。當然,在搬遷過程中,政府也綜合利用自己的強制性權力和它對土地的支配權,商戶面對政府的這個雙重身份無可奈何:要么接受政府的條款;要么如果不接受,卻沒有任何正常渠道表達自己的權利和利益訴求,只能采取群體性事件的方式——而這,立刻會被政府說成是擾亂公共秩序。

毫無疑問,政府利用其手中掌握的如此權力,對城市進行拆遷、改造,確實創造出了無數投資機會,得以遂行其招商引資的戰略,從而也確實創造出了很好看的政績:本地經濟的高速增長及政府財政收入的相應增長。官員創造政績的過程也確實可能給民眾帶來一些好處,比如,城市基礎設施有所改善,甚至于民眾的收入也可能隨著招商引資的成功而有所增長。

科學發展觀需真正踐行

但是,這種經濟增長模式終究屬于得不償失型策略。在招商引資、城市改造過程中,由于缺乏各方權利、利益被置于不平等地位,沒有公平的程序讓相關各方討價還價,政府甚至利用強制性權力介入交易,導致在此類活動中,總有一部分人的權利和利益被嚴重地、系統地侵害,而另一部分人則享有特權。其結果是,經濟增長的過程總是伴隨著收益分配的不均衡制造出新的社會矛盾,在部分人群中產生新的不滿情緒。

中國社會的種種問題其實就是這種增長模式造成的,經濟成長了,但社會內在的緊張與沖突卻趨向激化。高層因此提出了“科學發展觀”理念,試圖矯正這種偏向。但從現實看收效不明顯,地方官員依然故我。經濟衰退的危機更是給了地方官員放肆地利用這種增長模式的大好機會。

面對橫行于各個城市的鏟車,面對那些上街的憤怒的居民和商戶,人們需要思考一個根本問題:政府的職責究竟是什么?政府對于土地及其他資源的所有權,究竟屬于何種性質?又如何限制官員的權力?★