我國政府信息公開制度的發(fā)展與完善

孫 琪

【摘 要】信息公開是現(xiàn)代民主政治的必然要求,是當今世界各國行政發(fā)展的重要趨勢,也是目前我國行政改革的重要內(nèi)容。當前我國信息公開的推行存在眾多的問題與不足,我們應借鑒國外信息公開的成功經(jīng)驗,完善我國的信息公開制度。

【關鍵詞】信息公開 制度建議

信息公開也稱為政府信息公開或政府資訊公開。從行政法學的角度上來說,它指將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對人和公眾公開,使相對人和公眾知悉。在現(xiàn)實中,信息公開有著豐富的內(nèi)涵和廣泛的外延,它是現(xiàn)代民主政治的應有之義,是我們?nèi)嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣髁x國家的屬性。信息公開不僅是我國社會主義民主政治建設的需要,同時也是建設社會主義法治國家的需要;是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求;是防治腐敗,完善權(quán)力監(jiān)督制約機制的根本保障。

一、我國目前政府信息公開的現(xiàn)狀和存在的問題

近年來,在經(jīng)濟改革、懲治腐敗、推行依法治國、推動國民經(jīng)濟信息化等大背景下,我國社會各界對政府信息公開的呼聲越來越高,國務院、各地相繼制定了一些政府信息公開的規(guī)定,引入了諸如公開招標、公開競爭、公開招考、公開數(shù)據(jù)、公開配額、公開辦事制度與結(jié)果等信息公開制度。這些制度的推行取得了一定的成效:人民群眾的主體地位得以鞏固和提高,公民真正擁有了知情權(quán)和參政權(quán);政府機關的工作作風有了明顯轉(zhuǎn)變,工作效率提高;增加了權(quán)力運行的透明度,使腐敗現(xiàn)象得到了一定程度的遏制,但目前我國的政府信息公共制度還面臨著深層次的矛盾和困難,存在各方面的問題和阻力。主要有以下幾個方面:

1.我國政府信息公開制度缺乏法律保障

目前我國國務院雖然已經(jīng)頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》,全國的政府信息公開工作開始在全國展開,但是只是一部國務院條例的頒布實施,只是政府信息公開的起點,還缺乏許多相關的法律制度的保障。一方面,憲法中尚未對公民的“知情權(quán)”有一個明確的規(guī)定為公民的基本權(quán)利。政府信息公開措施往往還被人們視為一種政府辦事制度,被看作是政府的一種職權(quán),沒有成為憲法和法律保護的普遍措施。另一方面,相關配套法規(guī)的不完善或滯后。首先,1989年頒布的《保守國家秘密法》,已二十年了,與社會現(xiàn)實嚴重脫節(jié),其內(nèi)容上對于秘密的范圍過于寬泛且模糊。其次,《檔案法》嚴重滯后。在《檔案法》中有關規(guī)定:政府信息實際上分為存檔文件與非存檔文件。存檔文件有《檔案法》調(diào)整,非存檔文件尚無法律調(diào)整。這種規(guī)定,也與現(xiàn)在的政府信息公開制度相矛盾的。

2.目前我國各級行政機關公開公共信息的程度還很低。

據(jù)報載:“長期以來,政府部門掌握著社會信息資源當中的80%有價值的信息和3000個數(shù)據(jù)庫。但由于部門利益太重,加上缺乏有效手段,這些流動不起來的信息難以通過共享增值。”這種情況的蔓延勢必阻礙信息的自由流通,難以適應WTO對政府透明度的要求。最近幾年,一些政府部門有意識地擴大提高信息公開的程度,如《環(huán)境保護法》、《傳染病防治法》、《統(tǒng)計法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《價格法》等法律對環(huán)境狀況、重大疫情、統(tǒng)計資料、產(chǎn)品質(zhì)量及政府定價等涉及公眾或消費者普遍利益的事項的公開作了規(guī)定,《商標法》、《專利法》規(guī)定了公告制度,等等,這些措施的推出不僅改善了政府的形象,而且對于杜絕各種造假現(xiàn)象,維護市場正常秩序發(fā)揮了重要作用。但這些政府公開往往被視為一種政府的辦事制度,被看作政府的一項職權(quán),這樣就無法保障公民的知情權(quán)的實現(xiàn)。因此在辦事制度公開的基礎上,必須改變觀念,廢止各種不適應市場經(jīng)濟和信息社會要求的陳舊規(guī)定,明確政府機關在信息公開化中的職責。

3.我國政府信息公開方式基本上是采取主動公開方式。

這種方式對于公眾了解政府工作,維護自身利益發(fā)揮了很大的作用,但這種單純的政府信息公開往往變?yōu)檎畔l(fā)布,公開的內(nèi)容和范圍狹窄,形式簡單、手段不足,缺乏一定的標準。公眾很難通過申請獲得所需的信息,這就有必要改進政府信息公開制度,賦予申請人一定的程序權(quán)利,以多種形式實現(xiàn)政府信息公開,從而保障公眾有權(quán)得到和利用政府信息。

二、國外政府信息公開的有益啟示

政府信息公開制度最早出現(xiàn)在北歐的瑞典。早在1776年,瑞典就制定了《出版自由法》,賦予了普通市民享有要求法院和行政機關公開有關公文的權(quán)利。不過,真正率先實現(xiàn)政府信息公開制度規(guī)范化的當屬美國。到目前為止,世界上已經(jīng)有澳大利亞、加拿大、法國、德國、英國、韓國、日本等四十多個國家和地區(qū)制定了專門的信息公開法。縱觀各國的政府信息公開立法史,我們可以從中獲得一些有益的啟示:

第一,內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的立法體系。

由于信息公開的法制化涉及到政府文件、會議、電子記錄等諸多信息載體的公開以及公民隱私權(quán)、國家秘密、商業(yè)秘密的保護等一系列問題,因而制定一部包羅萬象的信息公開法是相當困難的,尤其是在一國信息公開改革剛剛啟動之時,制定單一的信息公開法典幾乎是不可能的。美國信息公開的立法經(jīng)驗已經(jīng)充分證明了這一點。從美國的情況來看,美國的政務信息公開制度由一系列法律構(gòu)成,美國的《信息自由法》是政府信息公開法律中最具代表性和示范意義的法律,這一法律對美國聯(lián)邦政府各機構(gòu)公開政府信息作出了規(guī)定。此外,美國于1972年制定的《咨詢委員會法》規(guī)定聯(lián)邦行政機關的咨詢委員會的組織、文化和會議等必須公開。1976年出臺的美國《陽光下的政府法》進一步規(guī)定合議制行政機關的會議必須公開,公眾有權(quán)觀察會議,取得會議情報。1974年美國又制定了《隱私權(quán)法》旨在保護公民隱私權(quán)不受政府機關侵害,控制行政機關處理個人記錄的行為,保護個人檢閱關于自己的檔案的權(quán)利。美國這種分階段、分步驟地進行信息公開立法、最終形成一個內(nèi)部和諧的法律體系的務實做法,對中國來說無疑是值得借鑒的。

第二,從局部到整體的立法走向。

從表面上看,世界范圍內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)信息公開法治化的國家都是以議會制定專門的信息公開法作為標志的。然而,韓國的經(jīng)驗卻表明:先在地方制定相應的信息公開條例,待時機成熟之后再進行全國層面的統(tǒng)一立法不失為一條可行的立法道路。韓國議會正是在總結(jié)各地條例制定經(jīng)驗的基礎之上,才制定出在全國范圍內(nèi)實施的信息公開法。中央層面的統(tǒng)一立法固然具有效力等級高、約束范圍廣等優(yōu)點,但這需要很多先決條件,如果時機不成熟就匆忙地制定全國統(tǒng)一的信息公開法,將會產(chǎn)生一定的負面影響。

第二,訴訟機制的有力保障。

綜觀發(fā)達國家信息公開法治化的進程,有效的訴訟機制往往都是信息公開改革中極為重要的環(huán)節(jié)。美國的經(jīng)驗為此提供了有力的證據(jù)。在美國,涉及信息公開的訴訟有兩種:一是“情報自由法訴訟”,即公眾有權(quán)針對政府信息不公開而向法院起訴,請求法院命令政府信息公開;二是“反情報自由法的訴訟”,美國的經(jīng)驗顯示出較完善的信息公開訴訟權(quán)制對信息公開法治化具有巨大的推動作用。

三、完善我國政府信息公開制度的建議

1.在我國憲法和法律中明確規(guī)定公民享有知情權(quán)。只有明確規(guī)定了公民享有知情權(quán)才會使得我國的政府信息公開制度有一個堅實的理論根據(jù),才會使得我國的政府信息公開立法得以充分展開和實施。2.制定一部比較系統(tǒng)而完善的《政府信息公開法》。從我國國情出發(fā),順應世界潮流,直接制定一部比較系統(tǒng)而完善的《政府信息公開法》乃是完善我國政府信息公開制度的最直接最有效的選擇。

在此,筆者對我國不久的將來可能出現(xiàn)的《政府信息公開法》的內(nèi)容擬提出如下建議: (1)制定《政府信息公開法》的目的。制定政府信息公開法的目的乃是確保政府對其負有責任的社會公眾提供獲取政府信息資源的機會和途徑,從而實現(xiàn)資源共享,最大限度的使用政府信息資源。

(2)政府信息公開的實施機關。

(3)政府信息公開的范圍。在確定公開的范圍時,應以公開為原則,不公開為例外,即除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等的以外,其余一般均應公開。政府信息公開的范圍大小決定了信息公開的程度。因此,應當明確規(guī)定政府信息公開的范圍,使公眾確實的了解哪些信息資源是可以依法獲得的。

(4)政府信息公開的方式。政府信息的公開應當通過一定的方式進行。公開的方式應以最大限度地方便公眾獲取政府信息為出發(fā)點。 (5)公眾了解和獲取政府信息的方法和程序。程序的規(guī)定應盡量詳盡,以方便公眾及時獲取信息為原則。任何公民均可依法向有關機構(gòu)要求查閱、復印信息。

(6)政府應當公開信息而未公開的法律后果及公眾的救濟途徑。政府信息應當公開而未公開的,對公眾不生效力,任何人不得因此而蒙受不利,但公眾通過其他方式得知而需利用時,則可以加以利用。同時應當明確規(guī)定政府機關及其工作人員無正當理由拒不提供信息所應承擔的法律責任,以及要求政府信息公開的申請人在政府機關拒不提供信息或不完全提供而侵犯了自己的知情權(quán)時,可以采取的法律救濟途徑。包括行政救濟和司法救濟等途徑。

綜上,筆者認為,鑒于WTO對我國政府透明度的要求以及我國公民民主權(quán)利意識的不斷增強,在我國憲法和法律中明確確立公民知情權(quán)以及制定《政府信息公開法》已勢在必行。

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