淺談我國公益訴訟制度的構(gòu)建

郎魁元 蔡 杰

【摘 要】隨著社會經(jīng)濟(jì)與法治的不斷發(fā)展以及公眾權(quán)利保護(hù)意識的逐漸加強(qiáng),公益訴訟逐漸成為社會的熱點(diǎn)問題之一。本文從建立我國公益訴訟制度的必要性出發(fā),借鑒西方國家的相關(guān)司法經(jīng)驗(yàn),探討如何構(gòu)建我國的公益訴訟模式。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟 構(gòu)建 可行性

公益訴訟作為訴訟的一種類型,是伴隨著社會的發(fā)展、人們生活水平的提高、社會結(jié)構(gòu)的變化,而產(chǎn)生的一種“新型訴訟模式”。在西方國家這種“新型訴訟模式”也僅僅產(chǎn)生二三十年而已,而我國的公益訴訟則處于剛剛起步階段,面對前方的道路是任重而道遠(yuǎn)。

一、公益訴訟的歷史

公益訴訟這種訴訟形式古已有之,最早出現(xiàn)于羅馬帝國的羅馬法中。20世紀(jì)70年代后,歐洲在保護(hù)公共利益方面也出現(xiàn)了新的顯著動向,即籌備一些官方或民辦的機(jī)構(gòu)來保護(hù)消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)主義者或者以前沒有給予權(quán)利主張機(jī)會的其他團(tuán)體的利益。真正意義上的公益訴訟產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代,發(fā)展到今天已日趨完善。到20世紀(jì)80年代和90年代,公益法和公益訴訟的概念已為世界上很多其他國家所使用。如德國的憲法訴訟,也稱民眾訴訟,就屬于公益訴訟的范疇。公益訴訟雖然因其名稱、背景各異,但是,這一法律制度已逐漸形依托于社會正義以及視法律為社會變革工具的意愿等一整套原則體系。

二、公益訴訟的特征

公益訴訟的獨(dú)特特征導(dǎo)致公益訴訟制度的建立受到阻礙,具體體現(xiàn)為:

第一,公益訴訟產(chǎn)生打破原有原告需與損害有直接的利害關(guān)系的規(guī)定。這也是公益訴訟制度建立最為關(guān)鍵的問題。

第二,公益訴訟與公共利益緊密相連。但首先,公共利益本身含義范圍也不確定;其次,侵犯公共利益的一般以公權(quán)力或具有壟斷地位者為被告,嚴(yán)重影響了原告方的勝訴難度。

第三,公益訴訟費(fèi)用成本大。具體體現(xiàn)為:公益訴訟取證難,當(dāng)事人眾多,訴訟時間長,費(fèi)用高。

第四,公益訴訟產(chǎn)生具有一定的社會基礎(chǔ),也受制于一定的政治體制。公益訴訟制度的確立以及發(fā)展?fàn)顩r,可以在一定程度上作為衡量一個國家法制建設(shè)以及法治社會的發(fā)展情況尺度。

三、構(gòu)建公益訴訟的價值取向

公益訴訟主要體現(xiàn)為保護(hù)公民權(quán)利以及對行政權(quán)的制約。作為一種特殊的公共權(quán)利保護(hù)方式,具有私益訴訟所不具有的作用:首先,它能鼓舞公眾參與法治建設(shè)的主人翁意識,提高公眾參與社會公益事務(wù)管理的積極性。其次,使國家利益、社會公共利益得到廣泛保護(hù)。再次,有利于促進(jìn)依法辦事,維護(hù)正當(dāng)社會秩序。

我國的公益訴訟制度仍然處于起步階段,相應(yīng)的受到民事訴訟、行政訴訟自身發(fā)展的限制。以行政訴訟為例要以具體行政行為為前提,這對于公益訴訟的提起亦是嚴(yán)格的限制。因此,面對現(xiàn)實(shí)的需求與理論的缺失,需要對傳統(tǒng)訴訟理論進(jìn)行突破,以滿足現(xiàn)實(shí)的需要,而不僅僅局限于現(xiàn)有的理論。社會常新、變革中的我國更需要超前的法律制度進(jìn)行規(guī)范用以推動發(fā)展的進(jìn)程。

四、我國公益訴訟制度的現(xiàn)狀

公益訴訟是為了維護(hù)社會公共利益而提起的訴訟。在我國現(xiàn)行法律中,不可訴的現(xiàn)象大量存在,也就是說,法律規(guī)范存在著可訴性缺陷。其主要表現(xiàn)如下:一是有權(quán)利義務(wù)卻無訴權(quán)規(guī)定。我國大量的實(shí)體法對公益設(shè)置了保護(hù)條款。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)法規(guī)就經(jīng)濟(jì)權(quán)利及經(jīng)濟(jì)職權(quán)列舉的不勝其詳,對義務(wù)表述得淋漓盡致,但對包括訴權(quán)在內(nèi)的補(bǔ)救權(quán)利卻忽略不提,有權(quán)利義務(wù)而無訴權(quán),也無其他救濟(jì)條款。二是雖有訴權(quán)規(guī)定卻予以限制。有些盡管明確規(guī)定了訴權(quán)條款,但作了限制性規(guī)定,限制訴權(quán)的充分行使。例如反不正當(dāng)競爭法中規(guī)定:“國家鼓勵、支持和保護(hù)一切組織和個人對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行社會監(jiān)督”,但都沒有規(guī)定上述主體向人民法院起訴的權(quán)利。民事法律也存在著同樣的問題:《民法通則》和《合同法》中都規(guī)定損害公共利益的行為或內(nèi)容為無效,卻沒有主張"無效"的權(quán)利主體的法律規(guī)定。這種情況明顯造成了實(shí)體法與程序法的脫節(jié)而使實(shí)體法形同虛設(shè)。很明顯,在我國現(xiàn)行的民事經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)中,不可訴現(xiàn)象大量存在。司法實(shí)踐中,我國三大訴訟法對公益的司法保護(hù)也處于真空狀態(tài):刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構(gòu)成犯罪的公益予以救濟(jì),民事訴訟對公益的保護(hù)也只能通過代表人訴訟的方式實(shí)現(xiàn),行政訴訟只能通過對具體的行政行為司法審查來保護(hù)公益。在這些訴訟中,原告多數(shù)不是因?yàn)樽陨淼睦娑鹪V,而是出于維護(hù)社會公共利益的目的。也正因?yàn)槿绱?法院處于進(jìn)退兩難的尷尬境地,法院以原告不具備起訴的主體資格,原、被告之間“沒有法律上的利害關(guān)系”為由而駁回原告的起訴,或者由于其他原因而判決或裁定原告敗訴。主審法官駁回原告的起訴或判決原告敗訴,并不是原告的訴訟請求不當(dāng),也不是被告的不作為正當(dāng),更不是公共利益沒有受到侵害,而是沒有公益訴訟的法律依據(jù),公益訴訟制度的缺失。同西方國家相比還可以發(fā)現(xiàn),在法律思想、價值取向、起訴條件、司法救濟(jì)手段、公民權(quán)利意識等方面仍存在較大的差距,這些也是造成公益訴訟制度遲遲不能真正建立的重要因素。目前我國大致存在五種典型公益被侵犯而得不到司法救濟(jì)的情況:一是國有資產(chǎn)被侵占、轉(zhuǎn)移或被損毀、滅失。二是政府在公共工程的審批和招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為。三是政府對于開發(fā)土地的不合理利用。四是政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染問題漠然視之,甚至濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊。五是政策性價格壟斷行為。這五種情況尤其需要公益訴訟和充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會公益中的作用。很明顯,在我國訴訟法中,未受到行政制裁且也沒有形成代表人訴訟的侵害公益的行為得不到應(yīng)有的制裁,公益得不到預(yù)先的救濟(jì),其中的個體利益被侵蝕,大量損害公益的行為得不到糾正。要彌補(bǔ)我國關(guān)于公益保護(hù)法律的可訴性缺陷,就要變更現(xiàn)行的訴訟機(jī)制,創(chuàng)設(shè)一種新的訴訟形式,即公益訴訟制度。

五、建立我國公益訴訟制度的建議

目前,我國公共利益處于無人救濟(jì)或救濟(jì)不能的尷尬境地,已經(jīng)越來越成為影響構(gòu)建和諧社會的重要因素。為此,必須要確立公益訴訟制度,以制止侵害國家利益、社會公共利益的行為。

1.制定統(tǒng)一的公益訴訟法。侵害國家利益、社會公共利益的案件日益突出,現(xiàn)階段法律、法規(guī)對公益訴訟規(guī)定的真空,制定作為保護(hù)國家利益和社會公共利益的程序制度——公益訴訟法,已經(jīng)成為社會各階層的共識。公益訴訟與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟之間雖有許多相同處,但由于它們訴訟目的的根本不同,這也要求我們要制定統(tǒng)一的公益訴訟法,擴(kuò)大公益訴訟的主體資格,允許廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟;確定公益訴訟案件的范圍,防止司法權(quán)代替行政權(quán),造成訴權(quán)的濫用和司法資源的浪費(fèi)。

要確定公益訴訟的基本原則、訴訟程序和司法審查制度,禁止以公益訴訟為借口來實(shí)施私益訴訟,造成公益訴訟流于形式,難以實(shí)現(xiàn)其原初目的。要借鑒刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中被證明的行之有效的規(guī)定,更要制定符合公益訴訟自身的東西,特別是在公益訴訟舉證責(zé)任方面,強(qiáng)調(diào)原告只承擔(dān)證明存在或?qū)砜赡艽嬖谇趾依妗⑸鐣怖娴男袨?被告承擔(dān)證明其行為合法性和合理性的證明責(zé)任,并由被告承擔(dān)敗訴責(zé)任。

2.建立公益訴訟基金。公益訴訟原告提起訴訟,目的是為了維護(hù)國家利益、社會公共利益,其訴訟具有公益性,對原告的訴訟行為造成原告的損失給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,是完全符合公益訴訟的公益性活動要求、有關(guān)法律原則和社會現(xiàn)實(shí)要求的。對公益訴訟,政府要從政策上支持,由政府建立統(tǒng)一專用的公益訴訟基金。公益訴訟基金由政府財政撥款、私人捐款和公益訴訟罰沒款等部分財產(chǎn)構(gòu)成,主要是由財團(tuán)性質(zhì)的公益訴訟基金組織出面,從資金上支持公益訴訟原告人提起訴訟,為公益訴訟原告人提供訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用的補(bǔ)償。

建立公益訴訟罰金制度和非法收入沒收制度,對公益訴訟被告人,根據(jù)法律規(guī)定,考慮其違法和不作為的行為程度,對其非法收入予以沒收,并視情況處以公益訴訟罰金。對所沒收公益訴訟被告人的非法收入或給予的罰金,除返還侵害公共利益所造成的受害人損失,給予提起公益訴訟的原告方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償外,其余資金應(yīng)全部納入公益訴訟基金,由公益訴訟基金組織統(tǒng)一管理,用于支持公益訴訟。

3.完善案例指導(dǎo)制度。對于公益訴訟案件,要認(rèn)真分析案情,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),形成典型案例,建立案例指導(dǎo)制度。要把公益訴訟個案的審理結(jié)果應(yīng)用到類案中,對公益訴訟個案審結(jié)形成指導(dǎo)案例后的類案訴訟,受案法院可以不再進(jìn)行審理,直接適用指導(dǎo)案例個案的判決結(jié)果,避免審判資源的浪費(fèi);法院也可以針對個案的公益訴訟,在審理結(jié)束后,向有關(guān)單位提出司法建議,促使其對侵害國家利益、社會公共利益的行為及時采取措施,減少國家利益、社會公共利益的損失,避免公益訴訟個案相同的類案在其它地區(qū)發(fā)生,防止公益訴訟的案件的濫訴,減少公益訴訟案件當(dāng)事人的訴累,真正實(shí)現(xiàn)公益訴訟的原初目的。

參考文獻(xiàn):

[1]李剛.何謂“公益訴訟”.

[2]高曉林.論公益訴訟原告利益的多元化.

[3]梁慧星.關(guān)于公益訴訟.