行政事業單位預算管理存在的問題及對策

趙春曉

摘要:行政事業單位是我國國民經濟中的重要組成部分。隨著市場經濟體制的逐步建立和行政事業單位體制改革的不斷深入,對其預算管理的要求也在不斷提高。本文從加強行政事業單位預算管理的必要性入手,分析了當前預算管理中存在的問題,并進一步提出了加強行政事業單位預算管理的相應對策。

關鍵詞:行政事業單位;預算管理;問題;對策

行政事業單位是我國國民經濟中的重要組成部分,代表政府承擔著社會公共事務的管理、監督和服務職能,同時其本身在很多領域也直接或間接地參與經濟建設,具有特殊的地位和作用。但是,隨著市場經濟體制的逐步建立和行政事業單位體制改革的不斷深入,也暴露出許多其預算管理中的諸多問題,為了保證預算依法收支,充分發揮行政事業單位在經濟社會發展中的積極作用,必然需要進一步加強其預算管理,以維護財經紀律和促進行政事業單位的發展。

一、行政事業單位預算管理中存在的問題

近些年來,從中央到地方已陸續開始了預算管理制度的改革。通過改革,對于整合優化有限的資源、提高使用效率、促進廉政建設有著重要的意義,并取得了明顯成效。但是,隨著各項改革的不斷深入,在預算的執行過程中,也暴露出許多不科學、不規范的問題。

(一)預算意識不強,預算管理作用未充分發揮

預算管理涉及行政事業單位日常工作的各個環節、各項活動,每個部門和人員都是預算的提供者和執行者。但是,目前我國部分行政事業單位的人員對于預算管理的重要性認識不夠,普遍認為預算只是財務部門的事,缺乏應有的參與意識,更多關注編制的預算能否為本單位獲得更大的利益。致使其單位尚未建立一套完整的預算管理體系,包括預算組織、預算制度、預算執行及考核具體辦法等,編制預算時,簡單地為獲取預算結果而編制預算,缺少必要的調研和論證,預算缺乏應有的科學性和合理性,難以調動各個部門的積極參與性,單位的預算機構形同虛設,人員配備不足,實際進行日常收支活動時,預算管理工作松散,預算執行隨意性較大。

(二)預算編制時間短,方法簡單

首先,預算編制時間短,準備不足。行政事業單位的預算管理是一個系統工程,而預算編制作為整個預算管理的起點,是其中最重要的一個環節,需要各部門和人員的積極參與,廣泛地進行調研論證,接受多方面的監督,應該具有必要的嚴謹性和權威性。然而,目前行政事業單位預算編制基本上是由財務部門負責,編制時間不足2個月,時間緊,工作量大,財務人員無法調動各部門的參與積極性,對編制預算缺乏必要的調查研究和認證,閉門造車,編制的預算比較籠統,預算質量不高。其次,預算編制方法簡單,質量粗糙。盡管零基預算法編制預算已推行多年,即取消往年的基數,按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度,結合財力可能,重新測算安排本單位和部門的預算。但是從目前的實際情況來看,零基預算仍難以落到實處。很多行政事業單位還習慣于“上年基數+本年調整”的老方法,不以單位或部門的實際情況為基礎來確定安排預算,憑既往經驗和主觀理解來進行編制,結果與實際情況相差甚遠,難以將預算分解到各部門執行,導致執行過程中經常出現調整、追加預算的現象,影響預算執行必要的剛性。

(三)預算執行不力,隨意現象嚴重

一方面,由于考核意識不強、考核指標不明確等原因,行政事業單位的預算項目結束之后,普遍缺乏對預算執行情況的科學分析、控制、考核和評價,資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預算支出等等問題得不到足夠重視,對下一期預算的編制、執行沒有指導作用和參考價值,弱化了預算應有的職能。另一方面,由于很多單位未實行預算執行的激勵機制和責任追究機制,沒有將預算執行情況與員工的績效掛鉤,預算執行缺乏應有的約束力,預算執行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費現象嚴重。雖然有些單位也具備相應的考核體系,但缺乏科學性與規范性,大多只是走走形式,對預算執行未能形成真正的約束力。

(四)缺乏有效監管,控制體系不健全

從目前的實踐情況來看,部分行政事業單位對預算管理還缺乏行之有效的監督管理機制。沒有一套完整、有效的組織體系支持全面預算的實施。一方面,行政事業單位內部缺乏預算管理的監督管理機構,對預算進行全過程、全方位的監管。雖然有些單位也設立了相應部門,但其對于整個預算過程的檢查頻率和深度不能與行政事業單位預算管理的要求相適應,而且檢查方式多為專項檢查,頭痛醫頭,腳痛醫腳,缺乏系統、動態、連續的監督管理,使得監管效果大大下降。另一方面,由于行政事業單位在國民經濟中的特殊性,需要接受各方的監督和評價,保證其預算管理的公開公正,檢驗預算有無真正落到實處,防止滋生腐敗。然而,目前對行政事業單位預算的管理情況還缺乏相應的外部監督評價機制。另外,即使接受了外界的意見,也不能在第一時間及時調查處理,并及時反饋,處理機制不夠健全。

二、完善行政事業單位預算管理的對策

預算管理是行政事業單位財務管理的重要組成部分,對行政事業單位的運作產生著重要的影響,然而目前還存在著許多不合理的地方亟待解決。以下就如何進一步完善行政事業單位的預算管理提出幾點對策建議:

(一)加強對預算的認識,增強全員參與意識

行政事業單位預算管理中出現的一系列問題,與其預算管理觀念落后,約束機制不健全是分不開的,因此必須徹底改變預算管理中“重分配、輕管理”的情況,加強行政事業單位對預算管理的認識。首先,預算管理是一個系統工程,能優化資源配置、提高使用效率、加強單位管理、促進廉政建設,對行政事業單位的發展具有戰略意義。其次,預算管理不僅僅是財務部門的工作,需要行政事業單位全體員工的共同參與,可以通過建立適當的激勵機制,樹立強化預算管理的理念,將預算的執行情況與員工的績效相掛鉤,最大限度地調動起全員參與預算管理的積極性,實現及時溝通、有效激勵和嚴格控制的目的,使預算管理進入一個良性循環。再次,行政事業單位的領導應該以身作則,做好帶頭作用,給予預算管理足夠的支持。

(二)合理安排預算編制時間,改革編制方法

一方面,預算編制應該安排充足的時間。由于預算牽涉部門多,時間跨度長,是一個系統工程,短期內是不可能滿足大量調查研究、目標預測、論證分析等的需要,因此充足的預算編制時間是必須的。為了解決這個問題,可以提早啟動預算編制,延長預算編制時間,擴大預算編制周期。只有這樣,才能調動全員的參與積極性,充分考慮本單位和部門的實際情況,以單位或部門的總體目標為前提,充分調研論證,提高預算編制的質量水平。另一方面,改革預算編制方法,推行零基預算。預算編制的方法選擇得當,編制的預算將會取得事半功倍的效果。零基預算是目前比較科學并切合實際的編制方法,它取消了往年基數,一切從零開始,按照預算單位和部門的職責、任務目標等,區分輕重緩急,重新測算每一科目和款項的支出需求,不僅能壓縮經費開支,而且能切實做到將有限的資金用在最需要的地方。另外,預算人員的配備也制約著預算管理工作質量的提高,因此合理的人員配備是提高預算的必然要求。

(三)加強預算的執行力度,建立健全考核機制

預算編制僅僅是預算管理工作的開始,更重要的是預算的執行和落實。首先,預算下達之后,應該層層細化分解,落實到各個部門、各個環節、各個崗位,推行崗位預算執行責任制和跟蹤考核評價機制,明確責任中心,并將預算執行情況與其業績進行掛鉤,形成全面的預算執行責任體系,確保預算能夠被很好執行。其次,要進一步強化預算執行的剛性約束,明確預算內容和項目進度計劃,嚴防隨意改變預算資金用途、超額使用等行為,接受相關部門監督,及時對預算執行情況進行綜合評價與全面審核,出現實際執行情況與預算差別較大或資金使用效益不理想的,要查找原因,分析情況,作適當有效的評價,為今后預算項目的編制和執行提供有價值的參考。如若發現擅自改變資金用途,或者挪用資金的,應嚴肅進行處理。再次,實行預算執行信息化管理,將預算從指標的建立、執行、調整、考核到信息傳遞都通過管理軟件完成,一來提高了縮短了預算管理信息在各部門各層次之間傳遞的時間,提高了辦事效率;二來通過信息技術,可以迅速反饋預算執行信息,隨時監控預算執行情況,及時糾正執行偏差,將事后控制,提前為事中或事前控制,化解了預算和財務風險。最后,應該將預算控制的端口前移至預算的編制,從源頭上控制預算資金的投放和使用。

(四)加強預算監督,深化預算管理

沒有監督,預算將無法正常執行,再好的預算管理模式也難以達到預期的效果。首先,為了保證預算管理工作的順利進行,應該在行政事業單位內部設立專門的預算管理機構,作為提高預算管理水平、強化預算的監督考核的組織保障,負責預算的編制、執行、協調、審核等, 并處理和分析預算編制和執行過程中出現的各種問題,追究責任,獎優罰劣。其次,實行外部復審制度。行政事業單位應該引進外部審計監督制度,定期對預算工作進行抽樣復查,以檢查預算管理機構的工作質量,檢查預算管理的合規性,并借此監督預算管理機構的工作。再次,引入社會監督機制。通過將行政事業單位的預算管理作為其重要事項進行公示,接受公眾和媒體的監督,實現全方位、全過程的監督,保證預算管理的公開公正;同時,做好意見反饋機制建設,對公眾媒體反映的問題,虛心接受,認真復查,及時反饋處理意見。

三、結語

預算管理是行政事業單位管理的重要組成部分,對行政事業單位的運作有著重要的影響。全面而科學的預算管理既可以使有限的資源通過整合優化、提高使用效率,也可以促進單位內部各項管理制度的健全和落實以及管理水平的不斷提高,還有助于促進廉政建設。因此,加強行政事業單位的預算管理具有非常重要的意義。

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(作者單位:煙臺市福山區農林局)