高校內部控制制度的構建與完善

張　英

1.高校內部控制

內部控制制度是一種預防為主的制度, 指單位為保證各項業務活動的正常進行、保護資產的安全完整、防止舞弊行為、從而降低風險、實現組織目標等而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。根據2004年美國COSO委員會發布的《企業風險管理--總體框架》,內部控制內容包括八個相互關聯的構成要素,即內部環境、目標設定、事件識別、風險評估、風險反饋、控制活動、信息與溝通、監控等8個部分。按照內部控制理論, 我國高校內部控制可以理解為:高校為了保證教學、科研及其相關工作有序運行,有效地降低高校運作中的各種風險,提高辦學效率,實現高校發展目標,在學校內部管理中制定實行的所有制度化、規范化、系統化的管理政策與程序。高校內部控制不僅僅是會計系統的內部控制, 更應該是對整個高校管理體制和管理框架的控制。

2.我國高校內部控制現狀分析

我國企業實行市場機制已經20多年,企業內部控制的研究成果很多,政府也頒布了一系列法規以規范公司進行內部控制。然而,我國高校的改革與大規模發展時間較短,與企業相比在經營目標、管理體制等諸多方面存在不同,高校內部控制的研究起步較晚、成果較少。高校內部控制的特征主要體現在以下幾個方面:

2.1內控環境弱化

首先,行政權利難以得到有效制衡與監督。行政權力指揮高校的各項經濟活動,決定著高校的各種事務,內部控制在高校不被重視,從而在一定程度上導致了高校惡性經濟案件的發生。同時,高校學術管理出現了嚴重的行政化傾向,導致行政權力時常越位,弱化了高校科研教學的中心地位,影響了教師參與教學科研管理的積極性。其次,高校人力資源管理方式落后,缺乏有效的激勵和約束機制。高校還沒有實現真正意義上的聘任制,人員只能進不能出,職務職稱只上不下,對于勵行職務不力者缺乏有效的約束。

2.2成本效益與風險意識淡薄

我國高校大部分是公辦高校,是執行政府教育政策和勵行教育職能的非盈利事業單位。高校屬于國家所有,主要任務是教育培養人才與進行科學技術研究,沒有自負盈虧的責任,政府強調高校在收支平衡的條件下保持學校的正常運行,缺乏對高校資金使用效率和融資風險的監督管理,從而導致高校從學校黨政領導、中層管理者到全體教職工的成本效益意識和風險意識淡薄,缺乏進行成本核算成本管理的內在動力,浪費現象較為嚴重,資金使用效率較低。許多高校在招生規模迅速擴大的壓力下,盲目貸款和過分依賴招生收費,追求硬件建設的高檔次,致使學校高額負債,造成學校較高的財務風險。

2.3內部控制制度不完善且執行不力

第一,隨著近幾年高校的迅速發展,學校基建、設備圖書物資采購、科研項目等迅速增加,后勤管理社會化。在此情況下,與之相應的制度建設落后,且存在對已有的制度執行不嚴不力現象,出現了大量貪污腐敗案件;第二,學校各部門、院系之間的相互協調和相互控制還不夠,責權利時有交叉;第三,高校對資產管理與維護的重視程度不夠,高校制定的財產物資管理制度在使用、管理及后期處置這些環節的執行不嚴,或者缺乏制度;第四,財政下達部門預算與高校內部綜合預算無論在時間上還是內容上都不一致,導致預算編制時間內容上的錯位。在預算的執行過程中沒有建立相應的跟蹤、分析、評價、獎懲制度,缺乏有效監督檢查,工作隨意性大,難以對各部門的預算經費作出準確分析評價。

2.4缺乏必要的信息溝通體系

如果一個控制系統沒有相應的信息反饋,無法知道控制的運行效果,也就無法對控制系統加以改進,控制亦難以達到預期目的。因此,信息是現代管理中不可缺乏的工具,也是高校內部控制所必須要件。目前大部分高校信息溝通系統建設存在觀念滯后、輕視管理等現象,信息溝通不暢,沒有形成公開透明的信息披露機制,這樣學校各部門之間、甚至本部門內部不同崗位不同人員之間都不能及時獲取準確的相關信息,不利于學校領導及學校各部門收集有關反饋信息,導致有令不行、有禁不止,可能使有些規章制度成為一紙空文。

2.5監督體系不完善,缺乏有效監督

在高校內部審計部門只是學校下設的一個管理部門,與其它處室之間基本處于相同位置或者更低,內部審計職能定位不高,且受學校管理層約束,缺乏應有的獨立性,內部審計機構的單獨設置得不到保障,經常與同樣具有監督職能的紀檢監察部門合署辦公,審計部門只能按照學校管理層的要求展開工作,無法起到應有的監督作用;加之我國高校內部審計人員素質總體偏低,這就使內部審計手段存在很大的限制,一定程度影響了內部審計的控制監督力度,審計結論缺乏權威性,審計意見不具有強制性,因而審計工作難以做到提前介入、主動介入、全程監督。高校內部各部門一般對內部審計的審計決定或審計建議也不太重視,不能主動去落實審計意見和建議。

3.高校內部控制制度構建與完善

3.1構建原則

(1)合法性原則。高校在制定內部控制制度時,必須符合與遵守國家法律法規及有關

行政規章制度,以保證學校的各項活動在法律規定的范圍之內。

(2)成本效益原則。任何一項制度的制定與執行都需要一定的費用,高校在制定內部控制時,在保證具有一定科學性、先進性的同時,考慮成本效益,盡量節約費用。

(3)全面有效原則。在內部職責劃分清晰的前提下,高校制定的內部控制必須符合各部門的特點,必須貫穿于高校管理的各個環節,涵蓋所有的部門和崗位,高校的所有人員都必須遵守內部控制制度,任何個人都不得擁有超越內部控制的權力。

(4)及時動態原則。內部控制的建立和改善要跟上高校不斷變化的內外部環境,應隨著環境的變化、業務職能的調整和管理要求的提高,及時地進行修訂和完善,以保證內部控制的適應力和活力。

(5)相互牽制與協調配合原則。高校每一項完整的經濟業務活動,必須經過具有互相制約關系的兩個或兩個以上的控制環節方能完成。具體來講,在縱向關系上,至少要經過上下兩級,使下級受上級的監督,上級受下級的牽制;在橫向關系上,至少由彼此獨立的兩個部門或人員辦理,互相監督,互相牽制。在做到互相牽制的同時,高校各部門之間、人員之間又要做到互相配合協調,從而避免扯皮和脫節現象,減少矛盾和內耗,以使管理活動能夠有效連續運行。

3.2制度構建與完善

(1)控制環境建設。一是發揮學術權力應有的作用,形成行政權力和學術權力互相滲透的機制。按照《中華人民共和國高等教育法》第四十二條,高校學術委員會享有高校學術事務中的最高決策權。高校應建立健全學術委員會制度,確保學者專家參與學術事務決策的權利落到實處,充分發揮學術組織和機構在學校管理和決策中的作用。二是優化人力資源管理。必須建立一套科學的績效考評體系,并按考核結果對教職工進行晉升與獎勵;對不合格或者嚴重違規者實行必要的淘汰,以保證高校教職員工應有的職業素質。

(2)組織規劃控制。高校組織規劃控制具體包括組織機構的相互控制、相互協調及不相容職務的分離三個方面。高校的經濟活動通常包括申請、授權、審批、核準、執行、記錄和監督檢查等步驟,一般情況下,如果上述每一步驟由相對獨立的人員(或部門)實施,就能夠保證不相容職務的分離。高校通過對本單位組織機構和職務分工進行合理設置并理順管理關系,保證組織機構間的相互控制和相互協調。

(3)授權批準控制。高校授權批準控制的一般要求是:明確一般授權與特殊授權的界定;明確每類經濟活動的授權批準范圍、層次、責任和程序;建立必要的檢查制度,以保證工作質及考核的需要。

(4)全面預算控制。預算控制是高校內部控制的一個重要方面,學校要根據自己的發展目標、發展計劃和實際資金來源情況,科學合理地編制學校預算計劃及調整,對于非常規項目與管理混亂方面實施“零基預算”,杜絕損失浪費與低效。年度預算方案須經過學校教職工代表大會審議通過,并實行預算校務公開。依據審定的預算嚴格執行,按照預算進行嚴格審批,建立預算的跟蹤、分析和評價制度。高校需根據預算執行情況進行相應的獎罰,以確保預算的嚴格執行。

(5)資產物資控制。內部控制各種方式都具有保護資產安全的作用,對實物資產的直接控制包括限制接近控制、定期清查控制、管理與監督控制等。限制接近主要指嚴格限制無關人員直接接觸實物資產及與實物資產相關的現金、存貨等,只有經過授權批準的人員才能夠接觸資產;高校應加強實物資產的清查,定期對財產物資實有數量進行檢查,保證實物資產實有數量與賬面記載相符,如賬實不符,應查明原因,及時處理;高校還應該加強實物資產的管理與監督控制,建立資產管理制度,加大平時資產的保養、維修、使用登記等過程管理,大型設備專人負責管理,明確資產管理人員的責任,對于造成資產損失的要追究責任。

(6)風險防范控制。高校多元化的資金來源,大規模擴建以及高校之間的競爭壓力,給我國高校的經營帶來了許多風險。因此,我國高校必須加強風險意識,增強風險管理。目前高校風險主要來自貸款風險和校辦企業連帶經濟風險等方面。第一,高校在利用貸款彌補教育經費不足、以提高辦學規模與層次的同時,還要重視作為債務償還者,必須審慎考慮其資產還債能力,理性權衡發展與風險、機遇與挑戰之間的關系,合理確定貸款辦學的規模,使負債保持在合理水平。第二,高校作為校辦企業的上級主管,應加強對校辦企業的內部控制,應建立健全校辦產業負責人定期考核制度, 加強對校辦產業負責人任期經濟責任審計;建立對外資評估論證制度和對外投資管理制度, 及時評估投資風險, 預防重大投資損失。

(7)監督評價機制。加強內部與外部的監督與約束機制,使內部控制在高校各部門各環節得到有效貫徹執行。內部監督包括各級管理層所進行的日常監督與由專門內審部門所進行的全面內部審計監督兩個部分,一是要樹立全體教職員工(特別是各級管理者)的控制與監督意識,形成監督與評價的日常工作習慣,使內部控制制度真正落到實處;二是要保證內部審計部門的相對獨立性,使其能夠對學校各部門進行真正有效地監督與檢查。內部審計要對內部控制建立與實施進行監督與檢查,對內部控制系統的運行效果和質量進行審計測試與評價,及時反饋制度執行結果地信息并提出意見、措施,從而使高校內部控制制度更加科學與有效。外部監督是指來自于政府部門如財政、審計、稅務等部門的監督,尤其在高校管理者內部控制觀念普遍淡薄的情況下,依靠政府的強制性與權威性,加強對高校內部控制的檢查與監督,規范高校內部控制制度。另外,要結合建立健全高校經濟責任制,加強對高校各級主要領導的任前、離崗審計,以強化對經濟責任人的約束。

(作者單位:湖北工業大學經濟學院)