阿根廷養老金私有化改革失敗的原因探析

高　鵬　劉　芳

摘要:2008年11月20日,阿根廷參議院投票通過阿政府提交的將私人養老金國有化的議案。至此,阿根廷政府實施了14年之久的養老金私有化改革宣告失敗。本文回顧了阿根廷養老金私有化改革的歷史背景,簡要介紹了阿根廷的私人養老金制度,并對其改革失敗原因進行初步分析。

關鍵詞:阿根廷;養老金;私有化

一、阿根廷養老金私有化改革的歷史背景

阿根廷的養老金制度有著悠久的歷史,早在1904年,阿根廷政府就建立了面向全體公務員的養老金計劃。在此之后40多年,眾多養老金計劃陸續推出,但是覆蓋范圍卻十分有限。到20世紀40年代中期,只有7%的勞動者被納入到各種養老金計劃。到60年代中期,由于繳費水平和退休年齡沒有明顯變化,阿根廷政府為了解決養老金計劃所面臨的財務困境,將先前已經存在的眾多養老金計劃整合為三種(第一種面向公務員及自雇人員;第二種面向手工業者和商人;第三種面向其他職業者),雇員的退休年齡也有所提高(男雇員為60歲;女雇員為55歲),養老金的繳費率達到20%(雇員5%;雇主15%)。

到20世紀80年代,阿根廷養老金計劃的財政赤字不斷增長,加之失業率的不斷上升和退休人口的贍養率不斷下降(從80年代的2.5:1下降到90年代的1.5:1),使得養老金計劃在財政收支上更加艱難。而此時拉美地區爆發的債務危機和經濟危機導致的通貨膨脹使職工的養老金不斷貶值,各方面的壓力迫使阿根廷政府必須對原有的養老金制度進行改革。

二、阿根廷養老金私有化改革的基本內容

阿根廷議會于1994年通過了《一體化養老金法》(SIJP),對原有的養老金計劃進行改革,改革后的養老金制度采用混合型養老金計劃以取代原有的PAYG養老金計劃。與智利的激進式改革相比,阿根廷的養老金計劃改革幅度較小,改革方式比較溫和。改革后的養老金制度采用兩支柱的框架結構,第一支柱保留了原有的PAYG養老金計劃,但是對其中的一些參數進行了改革;第二支柱則仿照智利模式,采用私營部門管理的養老金計劃。在對“中人”的補償問題上,阿根廷政府引入了過渡性養老金,用于補償在舊制度下有繳費記錄的雇員。

(一)、阿根廷養老金制度概述

第一支柱養老金是由國家社會保障局(ANSES)管理運營的PAYG養老金計劃。該計劃的繳費由雇主承擔,繳費水平為雇員工資的16%,任何一個繳費記錄滿30年的雇員在達到退休年齡時(男雇員65歲,女雇員60歲),均可領取一份基礎養老金,其待遇水平大約相當于社會平均工資28%。

第二支柱養老金是含有兩種不同的養老金計劃,分別為PAYG養老金計劃和私營養老金計劃。雇員必須在兩者中選擇一種進行繳費,其繳費水平為個人工資的11%。第一種選擇為與收入相關聯的PAYG養老金計劃,該計劃由政府管理運營。以一個繳費滿35年的雇員為例,其退休時從該計劃領取的養老金替代率大約為個人工資的30%。再加上從第一支柱領取的基礎養老金,總的養老金替代率大約為個人工資的58%。第二種選擇以個人賬戶為基礎的私人養老金計劃,該計劃是由私營部門管理的養老基金管理公司(AFJPs,Retirement and Pension Fund Administrators)。該計劃的退休待遇取決于雇員的個人賬戶繳費積累額及投資收益。據測算,雇員能從該計劃領取的養老金替代率大約為個人工資的35%,總替代率為63%(第一支柱基礎養老金的替代率為個人工資的28%)。單就養老金替代率水平而言,私營養老金計劃要優于政府管理的PAYG養老金計劃。按照《一體化養老金法》規定,選擇PAYG養老金計劃的雇員可以轉向私營養老金計劃,但是選擇私營養老金計劃的雇員卻不能再選擇PAYG養老金計劃,對于初次就業的雇員,其默認選擇權為私人養老金計劃。

除了以上兩支柱養老金外,政府還引入了補償養老金,用于補償在舊制度下有過繳費記錄的雇員。補償養老金(PC,Compensatory Benefit)的計算標準為以往的累計繳費年限*1.5%*1994年之前10年的社會平均工資。

(二)、阿根廷養老金制度的管理結構

所有的PAYG養老金計劃是由ANSES管理,而私人養老金計劃則是由私營的養老金管理公司(主要是銀行和保險公司)管理。在這些基金管理公司中,有一家公司是由政府出資控股。為了更好的協調各AFJPs之間的聯系,聯邦政府成立了兩家民間性質的基金管理公司協會(CAFJP),以協調各基金管理公司的意見,向政府及議會反映有關問題,該協會的經費由各AFJPs提供。

(三)私人養老金計劃的投資范圍

AFJPs管理的私人養老金實行嚴格的數量限制投資原則。在該原則制約下,AFJPs可以將其管理的養老金投向政府債券、公司債券、股票及其衍生品等金融產品,也可以進行海外投資。為了保障養老金的安全,在《一體化養老金法》中明確規定AFJPs之間不能相互持有股票,也不能投資保險公司、基金管理公司等。在海外投資方面,目前的投資產品只能限制在政府及公司債券。具體的投資組合見下表

(四)對私營養老金計劃最低收益率的規定

為了確保AFJPs管理的養老金能夠獲得高收益低風險的投資組合,所有的AFJPs都需要做出最低投資收益率的保證,最低收益率為各個AFJPs平均收益率的70%。如果AFJPs的收益率低于最低收益率,該AFJPs需用風險準備金進行補足虧空部分;如果風險準備金不足以彌補虧空時,要用基金管理公司的自有資產彌補;如果公司的自有資產無力承擔,聯邦年金基金監督局將取消該公司的經營資格,并將其管理的個人賬戶轉給其他基金管理公司。如果某個基金管理公司的收益率高于各基金管理公司平均收益率的130%,則超出的30%部分將作為調劑基金進行管理,以豐補歉;連續3年超過平均收益率130%的部分則并入雇員個人賬戶。

三、阿根廷實施養老金私有化改革的實效分析

(一)、養老金覆蓋面的變化

自阿根廷政府實施養老金私有化改革以來,加入新制度的參保成員呈現逐步上升的趨勢。到2004年末,參加統一養老金制度的人口大約為1138萬人,占勞動力總量的69%。其中,加入私人養老金計劃的有911萬人,占參保人口的80%。

(二)養老金投資收益

1994年至2002年期間養老基金平均每年投資回報率達到10.4%。到2003年末,阿根廷的養老基金積累達到161億元,占GDP的14%。(歷年養老基金累計余額見下表)

四、阿根廷養老金私有化改革失敗原因分析

(一)、改革后的養老金制度覆蓋范圍有限

1994年阿根廷實行養老金私有化改革后,其養老金覆蓋范圍的變化與國內宏觀經濟環境有著密切的聯系。在改革初期,被納入到新型養老金體系中的雇員并沒有呈現出明顯的增長態勢。隨著非正規就業人數的增多、失業率的上升和勞動力市場的不景氣,該養老金計劃所覆蓋的人群也呈現出明顯的下降趨勢。圖II-1顯示的是在1992—2006年期間養老金覆蓋面的變化趨勢。

從圖II-1可以看出該養老金制度所覆蓋的勞動力從90年代早期的超過45%下降到2000年的不足40%,直至經濟危機時期的30%左右。這種覆蓋面的下降部分是由于失業率的下降導致,但是經濟環境的疲軟起著更為重要的作用。

(二)、養老金私有化對低收入群體不利

從圖II-1中可以看出,改革后的養老金覆蓋面呈現不斷下降的趨勢,雖然在2003年后有所回升。但是,這種變化卻對不同收入群體產生了不同的變化。按照收入五分法將雇員(含自雇人士)分為五個部分,即低收入者、中低收入者、中等收入者、中高收入者、高收入者。從圖II-2中可以明顯的看出,在1992—2006年

期間,高收入者的養老金覆蓋率并沒有受到宏觀經濟環境的影響,反而呈現穩中有升的趨勢。但是,低收入者的養老金覆蓋率卻從1992年的50%左右下降到2006年的10%。可見,養老金私有化對低收入群體更加不利。

(三)、私營養老金計劃對雇員失去吸引力

2007年1月底,阿根廷政府宣布對當時的養老金制度進行一系列調整,這次調整的出發點是在PAYG養老金計劃和私營養老金計劃之間尋求一種財政上的平衡。其中一些細節的改變也直接或間接導致了阿根廷養老金私有化改革的失敗。

當阿根廷政府宣布對其養老金計劃進行調整后,在短短一年之內,有大量的雇員放棄原有的私人養老金計劃轉而選擇PAYG型養老金計劃。主要包括三種不同的情況,分別為強制從私人養老金計劃轉入PAYG養老金計劃的特殊職業者(教師、研究員、外交官等);如果男雇員(55歲以上)、女雇員(50歲以上)的個人賬戶資金少于2萬美元,將自愿轉入PAYG養老金計劃;第三種人群為那些自愿轉換的雇員。據統計,通過以上三種方式轉入PAYG養老金計劃的雇員達到250萬人,大約為2006年底參加私人養老金計劃的21%。越來越多的雇員對私人養老金計劃表示出不信任,轉而投向PAYG養老金計劃。

(四)、宏觀經濟環境的惡化導致養老金資產縮水

由于美國次貸危機所引發的一系列連鎖反應,使得2008年全球經濟出現滑坡。阿根廷的私人養老金資產在這場經濟危機中出現大規模縮水。據阿根廷養老基金監督管理委員會2008年1月底公布的數據,2007年10月底至2008年1月底,阿根廷私人養老基金的賬面損失已經超過56億比索(約合18億美元),阿根廷養老基金總額從966億比索減少到910億比索,損失幅度超過6%。

阿根廷養老基金2007年的平均收益為10.87%,高于官方公布的8.5%的通貨膨脹率,但由于許多經濟學家認為,阿根廷2007年的實際通貨膨脹率高達15%至20%,因此養老基金的投資實際收益為負數。私人養老金資產的嚴重縮水成為導致阿根廷養老金私有化改革失敗的導火索。

(作者單位:西南財經大學保險學院)