論我國開放民間金融市場的政府行為選擇

陳　蓉

摘 要:政府是金融制度形成的決定性力量,其政策取向關系著民間金融能否克服發展中的障礙因素向更高形態演進,在一定程度上決定了民間金融的變遷路徑。20世紀50年代的日本和臺灣地區民間金融的演化進程及演化規律表明,在開放我國民間金融市場進程中,政府應當通過兩種制度化模式將其納入法治框架、實施分類監管,并通過法律制度引導民間金融市場的有效運轉。

關鍵詞:政府;民間金融;演化規律;行為選擇

中圖分類號:F832 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0077-03

金融制度作為一種社會“游戲規則”,必然涉及一定的社會關系和利益平衡。因此,從某種程度上講,金融制度的確立及變革,實質上是影響金融制度的各種力量的博弈。可以說,在影響金融制度確立及變革的主要力量(政府、金融機構、企業、家庭和居民)當中,政府承擔著界定產權、創立市場規則、保證金融合約有效履行的重要職能,是決定金融制度最重要的力量,是金融制度的制定者和決策者。在我國金融改革與金融市場運作過程中,無論是規章制度的出臺、組織結構的調整,還是金融市場的生成以及金融產品的推出等,都能看到政府對金融資源配置與運作的重要影響。

金融與經濟增長的數據顯示,在我國經濟發展的進程中,始終存在著一個“增長之謎”:低水平的金融體系與高速度的經濟增長同時并存。這與現代金融與經濟增長研究的理論預期是不一致的,民間金融①則為這個“增長之謎”提供了部分解釋。2004年以后,民間金融對我國經濟增長的積極意義已逐漸為政府決策部門和實務部門所共識,民間金融市場的生成和有效運轉同樣離不開政府的推動和保障。鑒于此,本文通過對日本、臺灣地區民間金融演化的比較與分析,為我國開放民間金融市場的政策取向提供參考依據。

一、日本:“輪轉基金”之變

日本的輪轉基金組織(ROSCAS,即所謂的“會”)演變成區域性互助銀行(mutual bank)是民間金融轉變為正規金融的樣板案例。

在前工業化時代的日本,輪轉儲蓄和信貸協會(在日本被稱為Mujin)是一種很普遍的金融工具,作為一種民間自發的組織,政府對其往往不加管理。19世紀末,越來越多的輪轉儲蓄和信貸協會開始具有商業性,在極端的狀況下,ROSCAS是投資人為自身或別人籌措資金而組織的,所有資金都被用于會員以外的貸款以獲得利息收入,在很大程度上具備一定的銀行特征。

1915年,日本金融當局(the Ministry of Finance,MOF)和日本銀行研究評估mujin組織利弊的基礎上,日本國會通過了輪轉儲蓄和信貸協會金融法案(以下簡稱《法案》),規定參加ROSCAS的人數不得超過100人,存續期不得超過5年,每人每期繳納的會金不得超過1萬日元。最重要的規定是:所有的ROSCAS必須采用公司的組織形式,注冊資本金為15000日元。這一規定使得其后的ROSCAS與傳統會金(每次繳納然后分給某個會員使用)有了實質性區別,也使得ROSCAS的出資人更加誠實和有效的運作,削弱其利用ROSCAS進行詐騙的動機。[1]

二戰后初期,日本的經濟和金融市場處于混亂之中,出現許多專門向中小企業提供融資的財務公司(或稱為產業促進公司)。只要向這些公司儲蓄60次,每次50日元,客戶就可獲10000日元的貸款。這些財務公司與ROSCAS并不相同,不需要有固定的會員,獲得資金使用權也不需要通過抽簽或競價方式,但其與傳統ROSCAS一樣,要求分多次繳納份額資金,被稱為偽輪轉儲蓄和信貸協會(Bogus Mujin)。這種偽輪轉儲蓄和信貸協會的迅速流行,促使政府修正《法案》,將其適用范圍擴大至這種新的金融形式。但隨著日本經濟的發展,《法案》的有關條款表現出越來越明顯的局限性。比如,貸款被限定在一定的轄區,在大額度資金投資方面也有嚴格限制。因此,mujin協會要求政府起草新的法律,促進其轉變成中小規模銀行——互助銀行。1951年5月,日本政府通過《互助銀行法案》(Mutual Bank Act),使得Mujin正式開始向小規模商業銀行轉變。到1956年為止,大部分Mujin都轉變成互助銀行,其業務范圍包括(1)傳統業務——接受定期“會金”;(2)吸納活期存款和定期存款;(3)發放貸款,辦理支票業務。[2]互助銀行系統運作30多年后,其經營活動與商業銀行沒有實質性差別,將互助銀行轉變為一般性的商業銀行遂成為日本政府的一項重要議題。1985年,日本金融系統咨詢研究理事會建議將互助銀行轉變為普通商業銀行,1989年至1990年間,所有的互助銀行轉變為商業銀行。

二、臺灣:合會的演化

臺灣地區民間金融的傳統習俗根深蒂固,雖然目前其經濟的二元性已經隱退,但金融二元性卻仍廣泛存在,即現代的、正規的金融體系和傳統的、非正規的民間金融同時并存。在這些民間金融形式中,影響最大的是ROSCA(俗稱“合會”)、地下錢莊以及20世紀80年代初的地下投資公司。

對于合會,臺灣地區的態度和政策經歷了反復變化。在日據時期,殖民政府直接將1913年日本國內制訂的《無盡業法》引入臺灣,試圖通過法律將其規范化并控制其負面影響。臺灣光復后,政府雖然在總體上對民間金融活動采取取締和打壓政策,但打擊重點主要是非法地下錢莊,對合會則繼續引用日本殖民時期的相關政策。然而,諸多的倒會風波造成了嚴重的經濟、政治和社會問題,臺灣政府對合會加強了管制力度,先后進行了1960年的取締、1975年對地下錢莊的打擊和1989年取締地下投資公司等多次大的行動。但無論是數次打擊還是引導,甚至在民營銀行大規模設立之后,民間金融仍保持著嚴密的體系和高度的運作效率。[3]在這種情況下,臺灣當局轉而放松對民間金融的管制,在承認其合法性的基礎上引導民間金融向規范化和正規化演變。

在金融二元格局的經濟條件下,臺灣當局于1975年和1989年兩次修訂《銀行法》,承認民間金融的合法性,為部分經營運轉良好的合會和地下錢莊轉化為地區性的民營中小銀行提供法律依據。[4]與此同時,對還不具備正規化條件的合會,臺灣當局沒有采取嚴格管制或放任不管,而是通過立法對其運作加以規范。1999年臺灣“立法院”通過了《民法債編》,將合會列為已有民事法律體系規范的對象。由此,上千年來一直依靠民間自發規則維持的合會,在臺灣地區成為由現代法律明確規范并制約的、可在民法框架內依法發展的經濟活動。

三、日本、臺灣地區民間金融的演化對我國的啟示

(一)演進路徑與條件

從日本和臺灣地區民間金融的演化路徑來看,民間金融大體上有三個可能的演化方向。其一,保持其互助合作的“原始形態”,短期組織、只存不貸、定期運營,主要存在于建立在自然經濟基礎之上的較為落后的地區。其二,由互助性民間金融演化為非法金融,非法存貸,投機逐利,比如,應會、老鼠會等,以及詐騙性的各種集資性的合會。民間金融演變為詐騙性非法金融對區域性的金融穩定和秩序危害較大,其形成機制和背景較為復雜,在經濟發展較快而政府監管缺乏效率的地區多有存在。其三,從合作性非正規金融逐漸轉變為正規營利性機構,即經過立法程序加以規范,演變為民營金融機構。從日本和臺灣地區民間金融轉化的實體經濟環境來看,這種趨勢發生在發展中國家經濟比較發達的地區,或者是現代發達國家由傳統經濟向現代市場經濟轉變過程中。這是因為伴隨著民間金融組織的擴張,突破人數和地域的限制,不僅使得來源于各個成員的金融資產數量急劇增加,客戶層次從原有的金融弱勢群體逐漸發生轉移,更重要的是喪失了相對于正規金融所具有的成本優勢,最終難堪重負,被迫采用正規金融的貸款模式和技術來降低成本,逐漸從“互助性金融組織”走向“過渡性金融組織”,最終成為“營利性金融機構”。[5]日本的“無盡”(合會)于1951年轉化為互助銀行,進而于1968年升級為普通銀行;臺灣的合會公司(tontine company)于1976年轉化為中小商業銀行銀行。這些民間金融組織盡管經營形式仍然保留了原來組織形式的某些風格,但是其基本內涵已經發生很大變化,經過注冊和規范,已成為正規金融的一部分。

(二)政策設計和執行的靈活性

民間金融市場并非是一個統一的市場,既包括直接融資類型的活動,也包括金融中介類型的活動;即是一種提供資金融通服務的經濟制度,又是一種兼具保障性質的社會制度。基于民間金融的復雜性,日本和臺灣地區在民間金融演化進程中的政策設計及執行保持了較好的靈活性,即根據民間金融的不同層次和類型采取不同策略。如臺灣當局一方面通過法律引導規模較大的合會演變為民營銀行,并納入政府的金融監管范圍,而另一方面規模較小的合會,政府原則上對其不進行監管,只在通過修訂債法,通過法院在事后給予必要的救濟。在日本,盡管地域銀行和新金庫和信用組合同為民間金融的范疇,但政府對二者的法律限制、稅收待遇等監管特征是不同的。[6]

(三)法律對民間金融演化的先導作用

法律作為制度中最重要的組成部分對一國金融制度的發展有著決定性意義。不論是日本的互助銀行演變為區域性銀行,抑或是臺灣合會的演化,都是法律發揮了先導工作。在日本,由于合會等民間金融組織存在已久,日本政府對合會的運作及影響亦關注己久。1915 年國會通過的ROSCA的金融法案是管理和規范合會的第一部法律。戰后初期專門向小企業提供融資的財務公司的出現,促使日本政府立即擴大《法案》的適用范圍,以調整這種新的民間金融組織形式。隨著日本戰后經濟的快速發展,1951年日本國會又通過了共同銀行法案,引導Mujin像商業銀行轉變。臺灣模式之所以成功與臺灣當局審慎對待民間金融的策略密切相關。為改造合會,1948年臺灣制訂《臺灣合會儲蓄業管理條例》,明確合會的法律地位。針對合會產生的負面問題,1999年臺灣"立法院"通過了《民法債編》,將合會列為已有的民事形式法律體系規范的對象,首次以法律形式對民間合會的定義、契約條款、競標程序、會首會員責任義務等進行詳盡規范,使合會契約(會單)成為要式契約。既保證了合會在更規范的環境中運行,也有效地約束了會首利用合會詐騙的動機。即使在發生倒會的情況下,會員的權益也能受到法律的保障。

四、我國開放民間金融市場的政府行為選擇

(一)通過兩種制度化模式將民間金融納入法治框架

1.模式之一:轉變為正規金融。如何更好利用民間領域的資金和儲蓄,為增長提供融資,是經濟發展和金融制度設計的一個重要問題。日本和臺灣地區的民間金融的演化顯示,在經濟增長進程中,將民間金融納入到組織良好的正規金融系統,能更好地發揮其融資功能和促進財富積累的作用。鑒于此,筆者認為,根據日本、臺灣地區民間融資演化的條件,在我國經濟發展程度較高的長江三角洲、珠江三角洲地區、浙江地區,市場化程度較高,民間金融機構之間激烈的競爭使利率更接近于資金的成本和真實的供求狀況,具有較好的利益驅動性和防止損失性,也有動力引入更新的服務手段防范風險、固化服務對象和拓寬服務,已經具備向營利性正規金融演化的初始條件和動力,比較典型的例子就是浙江臺州地區的路橋城市信用社和泰隆城市信用社。

基于我國金融市場結構非均衡的現實狀況,筆者傾向于將民間金融正規化為服務當地經濟發展的社區銀行。即在一定的社區范圍內,接受當地居民、家庭和企業的存款并為他們提供包括發放信貸等各種交易服務,并在收集信息上相對于大型金融機構具有優勢的地方性銀行。其作為內生于實體經濟發展的金融制度安排,不僅可以彌補大型商業銀行的不足,并能給體制僵化且效率低下的國有金融施加強大的外部壓力,通過多元化產權形式之間的競爭,提高金融市場的整體效率。

2.模式之二:保留固有的非正式性。日本、臺灣地區的歷史經驗證明,一國(地區)的持續經濟發展絕不僅僅依賴于標準金融理論所強調的“現代金融部門深化”,而同樣依賴于其固有的“傳統的”、“民間的”和“非正規”金融體系。

雖然由正規金融部門提供金融服務的情況下福利水平最高,但經濟發展中表現出經濟主體的數量與其希望或者能夠得到的資金融通量是不對稱、不均衡的。對于經濟相對欠發達的地區,尤其是在以小型個體經濟、農戶為主的農村地區,盡管其資金需求較多,但正規金融由于受到規模效益、成本和農戶抗風險能力弱的制約,難以追求到利潤,只能忽視乃至放棄相對弱勢的地區和經濟群體,形成資金融通方面的空白點,使得傳統的互助性民間金融賴以生存的需求基礎依然存在,這一現象在我國中西落后和貧困地區表現較為明顯。因此,在這些地區仍應保留民間金融所固有的非正式特性以構建多層次的信貸市場,從事多種不同層次的資金融通活動,以滿足市場主體不同層次的資金需求。

(二)納入監管體系并實施分類監管

由于民間金融長期游離于政府監管體制外,不可避免會引發這樣或那樣的負面問題,日本和臺灣地區在承認其合法性的同時,也都無一例外地通過立法將其納入到本國的監管體系,并根據民間金融形式所賴以形成的特點和運作模式的特征,對其實施監管,降低交易成本(包括事前交易成本和事后交易成本),并鼓勵其由低級形式向高級形式轉變。

由于民間金融的復雜性,應根據其不同層次和類型采取不同策略。我們可以大致地把民間金融分成兩類,第一種是在諸多方面接近于正規金融的民間金融形式,第二種是純粹的本土自發生成的民間金融形式。對于第一種形式,將民間金融從目前的壓制性管理轉變為扶持性管理,放寬市場準入條件,允許其在較小的范圍內從事金融業務,在利率決定、經營管理方面給予其較大自主權,并將其納入監管體系,保護合約雙方的正當權益,通過制度創新和立法監管等手段引導其向規范化和正規化方向改革,成為正規金融有益補充的金融形式。對于第二種民間金融形式則不必干預,仍然保持其非正規的特性。如對于互助性借貸活動不必干預,只是在法律上對民間金融活動中形成的契約進行有效保護,促使其逐步走向契約化和規范化。對于企業內部集資,雖然存在一定的風險,但無疑是民營企業成長階段正規金融制度供給不足約束下的次優選擇。因此,對于企業集資,筆者建議可通過具體的法律制度設計來嚴格區分合法集資與非法集資的界限,把企業集資的審批制改為核準制。只要其履行登記備案手續,其資金用途與流向符合法律規定的條件就是合法的。對于黑社會等非法組織結合,從事洗錢、炒賣外匯、高利貸等非法活動的民間金融組織予以堅決打擊。

(三)通過法律引導民間金融的規范化與合法化

而我國現有民間金融法律制度對其否定性的制度安排,不利于其朝著更高級形態演化。為確保法律對開放民間金融市場的引導作用,應當采取以下法律對策:

1.制定民間金融專門性法律或法規。目前,我國尚無一部專門的法律或行政法規對民間金融做出全面系統地規定與調整,筆者建議盡快制定一部有關民間金融的專門性法律或法規,明確民間金融的法律地位,保護正當的民間融資行為,通過法律引導其從“地下”轉入“地上”有序發展,并鼓勵其由低級形式向高級形式轉變。當其交易規模擴大、組織化程度提高、不再具有信息優勢和降低交易成本優勢時,應適時將其納入正規金融的制度體系。同時,建議修改《刑法》、《商業銀行法》、《公司法》、《合同法》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》、《貸款通則》等相關法律法規,消除民間金融發展的限制性條款,重新明確合法與違法金融活動及機構的界限。

在立法模式方面,考慮到我國各地區民間金融的狀況差異甚大,很難用一部法律來具體規定,立法條件尚未成熟,可在民間金融發達的地區內指定一定區域作為試點,再逐步擴大范圍,最終制定出一部相對詳盡的法律在全國統一推行。在此法的框架下,地方政府可根據各地區的經濟發展的狀況制定不同的規章和具體的實施細則。在這部法律的基礎上,還可以針對不同的金融形式區別對待,制訂各種民間金融形式的規章制度。

2.完善配套法律制度。第一,確立民間金融的產權制度。筆者建議在貫徹和執行憲法對私有制經濟地位規定的基礎上,強調對民間金融投資者產權的保護,重視權利的授予與保護以及產權保護對于構造現代市場經濟投融資關系的基礎作用,修改《公司法》、《商業銀行法》等相關法律,制定《合會管理辦法》等,確立民間金融創新的組織形式。第二,放松民間金融的利率管制。與正規金融貸款不同,民間金融額度小、成本高,只有較高的存貸差才能彌補其經營成本。鑒于此,可借鑒國際經驗,確定一定的規模邊界,對限額以內的貸款,采取市場化的利率水平,允許民間金融組織根據市場供求自由擬訂貸款利率,只需在監管部門登記備案即可,對超過限額的貸款則設定一定的利率上限。第三,擴大貸款擔保物的范圍和擔保方式的創新。由于農民作為貧困人群,缺乏可供擔保的物品,筆者建議制訂專門的民間金融組織放貸業務的擔保規則,明確借款人原則上無需提供擔保。特殊情況下可增加有效擔保物的種類,將設備、農產品、使用權證、存貨、應收賬款以及生產和經營權利等納入合格擔保物的范圍,增加民間金融擔保物適用的靈活性。同時,小組聯保是一種有效的擔保模式,我國部分銀行在農村嘗試的聯保貸款取得了積極的效果。因此,擔保規則還應當確認小組聯保為有效的擔保方式,并為其制定相應的實施細則。第四,將破產法的適用范圍擴大至自然人。由于民間金融以個人信用為基礎,且其業務對象主要是那些在正規金融難以獲得貸款的中小企業和低收入人群,絕大多數是合伙企業或獨資企業、個人,均不具備法人資格,建立個人破產制度顯得尤為重要。而我國2006年8月27日通過的《中華人民共和國企業破產法》未設置個人破產制度,對民間金融的合法化與規范化形成一定的障礙。鑒于此,筆者建議適時將破產法的適用范圍擴大至自然人,主要包括破產申請制度、自由財產制度、破產免責制度、破產失權與復權制度等。

開放民間金融市場是一個系統工程,在很大程度上還要受到一國的金融政策、宏觀調控政策的影響。因此,政府僅從上述角度采取對策是有限的,還需要其它配套機制的建立與完善。如利率的市場化改革、政府主導的征信系統、信用擔保機構、信用評級、民間金融服務體系的建立等等,這些都影響著民間金融市場的有效運作。

注 釋:

①本文所稱的民間金融泛指自然人、企業及其他經濟主體在政府批準 設立并進行監管的正規金融體系之外所從事的資金融通活動。

參考文獻:

[1]王勁松.民間金融市場研究——微觀結構、利率與資金配置效 率,復旦大學博士論文,2004.

[2]余振武.非正規金融發展的國際經驗[D].山東大學碩士學位 論文,2005-03.

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[4]Besley,T., & Levenson,A.R."The role of infor mal finance in household caital accumulation: evidence from Taiwan",Economic Journal,vol. 106,1994,pp.39-59.

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(責任編輯:孫 巍)