構建地方政府協調機制有利于社會和諧

內容摘要 在市場經濟條件下,利益的多元化和復雜的利益格局使得利益沖突成為當前地方社會中的一個突出問題,建立有效的、與社會主義市場經濟相適應的利益協調機制,是解決這一問題的根本途徑。

關 鍵 詞 利益沖突 利益協調 地方政府

作者 陸道平,蘇州科技學院教授、博士。(江蘇蘇州:215011)

在市場經濟條件下,地方社會多元化的利益主體和日益復雜的利益關系,必然要求建立一整套與之相適應的利益協調機制。只有這樣才能實現不同利益主體之間的利益和諧,才能更為有效地構建地方的和諧社會。

地方利益沖突不利于和諧社會構建

改革開放30年以來,我國的利益格局發生了根本的變化,計劃經濟時代一元化的利益關系已經被打破,新的利益群體和利益關系不斷涌現,多元化的利益格局和復雜利益關系已經成為現階段我國經濟社會中的一個新的重要特征。隨著利益格局的調整,我國已進入了一個矛盾凸顯期,原有的計劃經濟體制下被掩蓋的矛盾、市場經濟發展過程中以及受金融危機影響新呈現的各種矛盾交織在一起。目前,我國進入了“社會群體沖突”時期,從“三農”問題引發的農民群體與基層政府的沖突,城市拆遷引起的群體對抗,金融危機導致大量農民工無法返城工作,到個別企業工人的集體罷工行為,以及貧富分化的加劇對大眾情緒的強烈刺激,都說明當前社會發展的復雜性。我國地方利益沖突呈現以下幾個方面的特點:

一是地方社會利益異質化程度加劇。在計劃經濟時代的地方社會里,個人利益和集體利益、國家利益保持高度的一致,個人通過農村集體組織和單位與黨和國家有效地整合在了一起。但是,隨著改革開放的不斷深入,我國階級、階層發生分化,產生了一些新的利益階層和利益群體。由于“自由流動資源”和“自由活動空間”的擴大,一些人在市場經濟競爭中嶄露頭角,并迅速從普羅大眾中脫穎而出,成為地方社會中新的利益群體。另一些人則在市場競爭中逐漸被“甩出”主流社會隊伍,淪為社會的弱勢群體。[1]社會的“斷裂”現象開始成為人們日益關心的問題。由于不同利益主體的群體意識和群體歸屬感不一樣,產生了價值觀的內容、結構及取向的變化,不可避免地導致價值觀念出現新的沖突。義與利、公與私、權利與義務、奉獻與索取等道德關系,在不同的利益主體之間有不同的價值取向。所有這些表明,地方社會利益的異質化程度在不斷地加劇。

二是利益沖突的群體化趨勢加強。與過去利益沖突主要發生在個人之間不同,近年來,利益訴求相近的利益群體、階層間的認同意識增強,共鳴程度加深,社會利益沖突群體化的趨勢日益明顯。這主要表現在:一起群體性事件的參與者當中,不僅有利益相關者,而且有利益無關者參與并組織策劃,呈現出“無直接利益沖突”的特殊現象。從無直接利益沖突的參與者來看,他們多與沖突事件本身無關,多屬于擁有政治、經濟、文化和社會資源較少的弱勢群體,而且他們或多或少具有了“類意識”。[2]社會利益沖突的群體化潛藏著政治沖突的風險,成為影響社會和諧穩定的隱患,地方群體性事件已經成為影響我國政治穩定、社會安寧和社會發展的突出問題。

三是利益沖突的對抗性傾向增強。在這種對抗中,利益沖突的雙方通常視對方為利益完全對立的一方,參與過程中往往不夠理性,情緒化比較嚴重,容易采取極端的手段,造成不良后果。雙方不遵守正式的參與規則,往往訴諸于非正規、非法甚至暴力手段。由于缺乏組織和制度規范,因此呈現無序化和非組織化的特點,而且在參與過程中不顧社會后果,事情的發展趨勢往往難以預測和控制,這也容易導致意外事件的發生。更為重要的是,由于大眾沖動和非理性的存在,很容易被一些居心不良的非法勢力所利用,從而給地方經濟和社會的發展帶來混亂。

我國地方社會利益沖突的這些特點,對于構建社會主義和諧社會顯然是不利的。社會主義和諧社會并不意味著消除利益沖突,而是指在利益沖突出現后能夠得到及時地化解,能夠以一種和平和雙贏的方式最終解決這種沖突。

我國地方利益協調機制的缺失

目前,我國已經建立了一系列有著社會主義特色的地方利益協調機制。現階段,地方利益沖突主要通過以下幾種組織來進行協調:政黨組織、人大、政協和信訪部門。但是,這些正式的地方利益協調機制由于制度本身的不完善以及種種現實原因,并沒有完全實現有效協調利益沖突的目標。我國地方利益協調機制在實踐中依然存在一些問題,呈現出較為明顯的缺失。

一是黨的地方組織的協調問題。政治溝通是現代政黨組織的一項最為根本的功能。在中國,共產黨是唯一合法的執政黨,在中國政治權力結構中居于最突出的地位。這就決定了黨的組織在地方利益協調中扮演著更為重要的角色。中國共產黨一直奉行“從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線,這為黨的組織更好地承擔這種溝通地方大眾的功能奠定了良好的基礎。同時,中國共產黨擁有龐大的組織網絡和黨員數量,這為政治溝通提供了很好的保障。從理論上來說,在中國,通過政黨來實現協調不會存在太大的問題,黨與地方民眾的溝通渠道一般都是暢通的。但事實上,在協調地方利益沖突方面,黨的組織、特別是黨的基層組織的功能并沒有有效地發揮出來,社情民意難以上傳、上情難以下達、黨與民眾難以溝通的現象依然存在。導致這一問題的原因有:一些黨員的黨員意識淡薄;黨內民主不充分,一言堂現象比較嚴重;一些基層黨組織渙散和缺失,使黨組織渠道難以發揮溝通作用;黨員流動性的加強使不少基層黨組織難以正常開展活動;從基層黨組織到中央黨組織層級過多,信息會出現部分損失或歪曲,等等。[3]所有的這些原因,使得黨的基層組織在發揮利益協調方面的功能大打折扣。

二是地方人大的協調問題。人民代表大會制度是中國社會主義政治文明的重要制度載體,是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。從法律上來說,各級人大代表是人民群眾的政治代言人,是受人民委托參與管理國家和社會事務的國家權力機關組成人員,理所當然在地方利益協調中扮演重要角色。然而,由于中國人大制度本身并不完善,中國地方人大制度在一些具體的民主制度、工作程序、工作方式方面尚有很多需要改進和完善的地方,其在地方利益協調中的地位和功能沒有得到充分的體現,地方人大和人大代表更多的時候是形式大于內容。特別是一些非常重要的、確保有效溝通的具體制度,如代表接受選民委托的制度、人大代表述職制度、代表約見制度、代表信息公開制度、代表行為懲戒制度等,并沒有真正建立起來,導致地方大眾與地方人大代表之間依然保持著一定的距離,更不用說一旦自身合法利益受損能夠有效地和人大代表取得聯系。而地方人大代表由于缺乏必要的約束機制和責任體系,很難會主動深入一般民眾了解情況。因此,地方人大代表對于地方社會的利益沖突狀況的把握有限,一旦呈現比較突出的利益沖突,他們的反應通常比較滯后。

三是政協組織的協調問題。依照中國的憲法,人民政協是“有廣泛代表性的統一戰線組織”。從理論上來看,政協組織特別是地方政協組織在溝通地方利益沖突方面有著很大的優勢。然而,由于政協組織只是民意表達機構,而不是政策綜合機構,它本身并不具備利益分配和利益整合的權力和政治功能。同時關于政協的組成及職責、權限仍無法律規定,它的相關活動幾乎無法可依,也缺乏有效的制度化的溝通程序和機制,導致其難以在溝通地方大眾中發揮真正重要的功能。

四是地方信訪部門的協調問題。信訪制度是我國非常有特色的地方利益協調機制,在有效溝通地方利益關系方面確實起到了獨特的作用,在中國政治溝通中扮演了重要的角色。到目前為止,中國縣級以上地方都建立了較為系統的信訪機構和體系,成為地方利益協調中一個重要的互動渠道。但是,由于地方信訪部門本身不是利益的協調機構,更多的時候只是扮演自下而上的信息傳遞的角色,信訪的內容不一定能夠引起上一級有關部門的足夠重視。因此,信訪者有時需要經歷一個不斷往來于不同層級的不同政府部門,包括黨委、政府和其他如人大、司法等部門的繁瑣過程。并且,上層的政府機關,如省級政府甚至是中央機關往往都是距離比較遙遠,并不是所有的人都愿意花費這些人力和物力來進行信訪活動,出于對成本的理性估量,很多信訪者就有可能采取忍氣吞聲的方法來替代信訪,除非自身的利益受損程度遠遠超出自身的承受限度。而除了上訪可能花費的大量人力和物力以外,信訪者有時可能面對的更大的成本是,信訪所招致的來自各個方面的阻撓甚至是報復。

基于利益和諧的地方利益協調機制建設

實現不同利益主體之間的和諧,是社會主義和諧社會的重要內容,而實現利益和諧的制度保障就是建立有效的、與市場經濟體制利益關系相適應的協調機制。目前,就我國地方社會新的利益關系狀況來說,地方政府必須從以下幾個方面重新構建地方利益協調機制:

一是建立有效的對地方民眾的信息公開制度。利益協調的基礎是有效溝通,而有效溝通的基礎是信息。目前,中國地方政治溝通過程中的信息公開依然是一個值得關注的問題。在很多時候,地方政治溝通依然是一種信息不對稱的溝通。尤其在公共事件發生初期,一些地方政府對信息傳播途徑以及傳播內容進行封鎖、壓制,采取了諸如屏蔽短信、關閉網站論壇等措施,只有到了事態發展難以控制的時候,地方政府才被動地公開相關信息。這自然會導致“小道消息”和謠言滿天飛。為此,必須進一步推動地方政府信息公開制度的有效實施,建設透明型政府,確保地方政府組織透明、決策透明和行為透明,讓地方大眾有權知道政府在做什么,政府為什么要這樣做,政策、法規為什么這樣制定,以及政府怎么做。為此,未來地方政府信息公開制度的建設必須在以下幾個方面積極努力:第一,必須進一步促進地方政府在信息公開方面的制度化,在組織機構、責任人員、公開范圍、公開時效以及責任機制等方面完善相關措施。第二,進一步加強對地方政府在信息公開方面的監督,中央政府必須在這方面發揮積極的作用。例如在美國,聯邦政府機構每年要向國會提供一份年度報告,匯報有關情況——諸如申請提供信息而被拒絕的次數和理由,當事人就此向政府官員提出申訴的次數、結果及理由;拒絕提供信息的官員姓名、職稱、職位及參與案件的數目,等等。第三,進一步強化地方公眾在獲取政府信息方面的權利,對于拒絕公開應該公開的信息的相關人員和機構, 應制定有效的約束機制迫使其公開。第四,進一步推進信息公開過程中爭議仲裁機制建設。

二是進一步完善地方利益表達機制。利益表達機制是現代多元社會中各利益群體和利益集團實現自身合法利益的重要途徑,通過利益表達機制,社會的不同利益之間進行有效的博弈、妥協和協商,最后實現利益的整合,實現各方的利益均衡。可以說,利益表達機制是調節社會利益關系的重要紐帶,是保持社會基本公平和正義的重要平臺。但是,利益表達往往意味著沖突,因為它包括了為達到利益的目標而采取的施加壓力的方式。利益表達的需求總是產生于利益失衡或利益沖突的時候,這時如果不開啟表達的大門,利益矛盾得不到解決導致日積月累從而醞釀出更嚴重的危機;但如果完全開啟表達的大門,以諸多利益矛盾為基礎的表達行動,往往會以不可控的方式和力度沖擊試圖為它提供空間的體制,嚴重者會造成社會的動蕩。因此,必須要在利益表達和社會穩定之間取得平衡。可以這樣說,底限是社會的穩定,上限是利益的表達,兩者之間形成制度化的利益表達機制的空間。[4]因此,對于地方大眾的利益表達機制來說,如何實現在保持社會穩定前提下,達到有效表達的目的就顯得十分重要。根本的途徑就是在進一步完善現有的表達制度(人大制度、政協制度和信訪制度)的基礎上,在以下幾個方面以循序漸近的方式進行努力:首先是必須從法律上給予地方大眾更多的自主性的利益表達權利和機會,使其擁有自主表達的話語權;其次是進一步拓寬地方大眾的表達渠道,如一些地方的“主任信箱”、“群眾來信”、“建言獻策”、“要求督辦”、“批評建議”、“揭發舉報”等形式;再者是進一步發揮新聞媒體在地方大眾利益表達方面的積極功能。公共傳媒是社會話語權的掌握者,通過他們可以迅速喚起社會關注并形成輿論壓力。這就要求進一步理順地方政府和公共傳媒之間的關系,減少一些不必要和不合理的行政管制,增強傳媒自主性和公眾言論自由性,使之真正發揮信息雙向互動的平臺效用。

三是進一步推動地方大眾在利益協調中的組織化。利益協調本質上是各種社會力量博弈的過程,而博弈的力量和方式取決于社會組織化程度,社會集團的組織化程度越高則力量越大,博弈的方式越理性,轉化為暴力方式的幾率越小。正如阿爾蒙德認為的那樣,“所有從事利益表達的集團和組織都可能從事利益綜合”[5]。對于中國來說,中國共產黨的組織已經在實現民眾參與的組織化方面發揮著積極而不可替代的作用。但是,僅僅依靠黨的組織還是不夠的。解決這一問題有效的途徑是充分發揮中國各地社會團體的功能。要發揮這些中介組織在地方政治溝通中的功能,必須進一步理順政府和社團之間的關系,確保社團的相對獨立性,淡化社團的行政隸屬色彩。必須進一步規范社團的制度和運行,民政監督部門和審計部門要加強稽查審計制度,以防止一些組織利用“非營利”的旗幟,謀取自身利益,從而損害其在地方大眾中的形象。同時政府應該創造良好的條件,積極扶持和鼓勵一些公益性社團的建立和發展,制訂相關的政策和措施引導這些社團在地方公眾參與中發揮更大的作用。可以在結合中國國情的基礎上借鑒國外某些有益的經驗,逐步制訂和形成不同類別、不同層次的關于社團組織的法律、法規體系,以法律的形式明確社團組織的性質、宗旨、地位、職能、組織形式、權力與義務、設置和運行的程序、管理和監督體制等,以便使社團組織盡快走上規范化、法制化的軌道。地方大眾通過與社團建立密切的互動,并通過社團建立與各種利益主體的有效溝通體系來實現有序的組織化的利益協調。

[項目來源:江蘇省教育廳人文社科項目07sjd630066、教育部哲學社會科學重大攻關項目06JZD0033。]

參考文獻:

[1] 孫立平. 斷裂——20世紀90年代以來的中國社會. 北京:社會科學文獻出版社,2003:1.

[2]郝宇青. 當前中國“無直接利益沖突現象”的特征. 探索與爭鳴,2007(4).

[3]周清. 轉型時期中國共產黨與社會溝通的機制性缺陷、原因及對策. 當代世界與社會主義,2008(1).

[4]孫立平. 和諧社會:用制度規范利益表達. 理論參考,2006(2).

[5]阿爾蒙德等. 比較政治學:體系、過程和政策. 上海:上海譯文出版社,1987:236.

編輯 杜運泉