從金融風暴視角論失業保險模式轉型的制度創新

易石宏

摘 要:當前的金融危機以及由此引發的嚴峻就業形勢,導致了就業總量矛盾長期存在,就業結構性矛盾日趨突出。“民工潮”加劇了城鎮的失業問題,為失業保險新模式構建提供了機遇。從制度的視角看,要始終把促進就業放在優先位置;努力擴大失業保險制度覆蓋面; 加強失業保險金發放管理; 嘗試建立失業保險調劑金制度;依法規范企業裁員行為;建立失業預測預警機制。只有這樣,才會與時代發展相適應,與轉型期形勢相適應,與經濟發展水平相符合。

關鍵詞:金融風暴 失業保險 制度轉型

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0028-02

金融危機對國際金融市場造成的沖擊,給世界各國經濟發展和人民生活帶來了嚴重的影響。在我國,面對當前的金融危機以及由此引發的嚴峻就業形勢,失業保險新模式構建問題,已引起了廣大學者們的深度關注。本文是在眾多學者們研究成果的基礎上,從制度轉型的視角展開研究, 只有這樣,才會與時代發展相適應,與轉型期形勢相適應,與經濟發展水平相符合。

一、失業保險制度轉型的辯證邏輯

1.制度模式與時代發展相適應。失業保障有兩種制度模式,即保險模式和救助模式。與保險模式相比,由于救助模式遵循普遍主義原則,對弱勢就業群體具有較強的保障功能。但救助模式是以國家的財力做后盾,容易導致財政不堪重負,同時也容易造成個人對制度的過分依賴。因而,在20世紀80年代新一輪社會保障制度改革的浪潮中,許多國家都拋棄或者弱化了失業保障中的救助色彩,保險的特征普遍得到加強。1986年中國失業保險初創時期就制度模式來說更富有“救助”色彩,因為一方面承擔繳費義務的僅局限于國有企業,另一方面個人不承擔繳費責任。以救助模式建立起來的中國失業保險制度,在實踐運行中其保障的脆弱性很快就暴露出來了,基金積累能力不足和保障對象的界定不清成為其致命的缺陷。1999年中國《失業保險條例》頒布以后,開始強調個人在失業保險中的責任,以繳費作為享受失業保險待遇的前提條件。這種以權利與義務相對等為基本特征的失業保險模式,不僅與國際上失業保障的發展趨勢相一致,而且與中國社會保障制度改革的整體方向也保持一致。失業保險制度作為改革開放后中國唯一新建的社會保障制度,其建立之初就引入了企業繳費的籌資方式,在20世紀80年代的中國社會保障領域是一項具有突破性意義的制度創新。但到了90年代,養老和醫療保險制度率先引入個人繳費機制,以“社會統籌和個人賬戶相結合”的方式提供社會化的養老和醫療保障,首倡強調個人責任的現代社會保險理念。通過養老和醫療保險制度改革對現代社會保險理念的強勢推廣,以更規范的保險模式提供失業保障的社會條件已經具備,因而1999年《失業保險條例》順利頒布實施,社會公眾以平和的心態接受了保險模式的失業保障制度。

2.制度功能與轉型期形勢相適應。失業保險是一項有著“富貴”傾向的社會保險,與經濟發展水平高度相關。據悉在全世界172個建立社會保障制度的國家中,有不到40%建立了失業保障制度,但主要分布在中高收入國家。在人均收入不足700美元的低收入國家,只有13%建立了失業保障制度,而在人均收入超過1萬美元的高收入國家這一比例高達92%,。另據國際勞工組織(ILO)估計,1999年在全球1.5億失業者中,約有1/4被某種形式的失業保障制度覆蓋,其中能夠享受完善的失業保障待遇的失業者基本上分布在OECD國家。如果以中國20世紀80-90年代的經濟發展水平衡量,似乎并不具備建立失業保險制度的經濟基礎。但對中國而言,建立失業保險制度的基本背景主要是政治和社會因素,即計劃經濟時代對國有企業職工終身就業的承諾,因經濟體制改革已經無法維持,如果沒有相應的失業保險制度來加以適度替代和緩和,則政府的信譽將受到損害,數以千萬失去工作崗位的勞動者,將因收入與生活無著而對整個社會造成難以估量的沖擊,同時也違背社會主義制度原則。也正因如此,中國失業保險制度在建立之初是首選的,也是必須的,有著典型的為國有企業改革配套服務的特征,這從當時的政策文件都被冠以“國營(有)企業”中可以得到有利證明。

二、金融風暴與失業保險模式轉型的制度取向

當前,我國社會正處在轉型之中。在金融風暴的沖擊下,傳統的失業保險模式已不在適應社會經濟發展的要求。失業保險新模式構建放在了社會經濟發展更加突出的位置,作為宏觀調控的年度重要指標,是全面履行政府職能,加強社會管理和公共服務的重要方面。因此,科學有效的構建失業保險新模式,要把握好以下幾個方面的制度取向:

1.始終把促進就業放在優先位置。就業是民生之本、安國之策,是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑。在社會主義市場經濟條件下,必須充分發揮市場在勞動力資源配置中的基礎作用,堅持貫徹勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針。保持經濟持續快速增長,實現經濟發展與擴大就業的良性互動。進一步壯大民營經濟,加快發展第三產業、中小型企業和勞動密集型企業,動員社會各方面力量,積極自主創業,大力開發就業崗位,擴大就業總量。在實施西部大開發、東北老工業基地振興戰略中,注重項目開發與增加就業的有機結合。在發展交通、能源、農業產業化等產業中,把結構調整的重點、扶持政策的落腳點與崗位開發的著力點緊密結合起來。鼓勵國有大中型企業實行主輔分離、輔業改制,分流安置富余人員,促進改革與就業協同推進。加強人力資源培訓,提升就業能力。充分發揮各類職業學校、技工學校、就業培訓中心和民辦職業培訓機構的作用,面向市場需求,有針對性地開展職工擇業觀念教育和技能培訓,推行政府再就業培訓補貼與再就業效果掛鉤的工作機制,建立創業培訓與小額擔保貸款結合的辦法,提高失業人員的素質,增強勞動者自謀職業、自主創業、市場競爭就業的能力。實施積極的就業政策,改善創業和就業環境。進一步落實就業優惠政策。落實再就業稅費減免、小額擔保貸款、社會保險補貼、公益性崗位補貼和就業服務補貼等政策。建立和完善公共就業服務體系,改進服務方式,推行個性服務、誠信服務。對年齡偏大的失業人員特別是就業困難群體實行再就業援助,對實現靈活就業的,由政府給予一定數量的就業補貼。

2.努力擴大失業保險制度覆蓋面。所有類型企業都應一律平等,依法參加失業保險,承擔共同的社會風險。因此,失業保險項目必須覆蓋各種不同所有制企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及有雇工的個體工商業戶。這些用人單位的職工都應該依法參加失業保險,職工失業后,享受失業保險待遇。從而使失業人員所應享受的社會保險待遇不因脫離國有企業而中斷。建立失業保險、城市居民最低生活保障與再就業聯動機制。發揮失業保險促進就業的功能,每年從失業保險基金中提取15%作為失業人員職業技能培訓和職業介紹的補貼,對下崗失業人員進行免費服務,將更多的失業人員組織到再就業準備活動中去。對享受城市居民最低生活保障的勞動力人口,將低保金的發放與其參加再就業培訓及參加社會公益性勞動掛起鉤來,對無故不接受職業介紹服務,執意逃避就業的取消領取低保金的資格,避免形成養懶漢的機制。

3.加強失業保險金發放管理。失業保險必須嚴格按照法定的項目支出。除此之外,只可以領取女職工失業期間的生育補助金和解除勞動合同的農民合同工的一次性生活補助。失業保險統籌地區沒有權力擅自增減失業保險支付項目。實行嚴格的失業金申領程序。失業金采取社會化發放形式。享受失業待遇的失業人員每月必須向辦理失業登記的就業服務機構如實報告本人接受職業技能和就業指導及再就業的情況。就業服務機構對這些情況進行詳細記載,并委托街道(社區)勞動保障服務機構對情況進行核實,社會保險經辦機構憑核實的情況證明繼續發放失業保險金。失業人員重新就業的,應當在10日內通知就業服務機構,及時停止享受失業保險待遇。用人單位和職工跨地區遷移,失業保險關系隨之轉移。進一步細化就業標準,謹防失業人員利用體制的空隙,既享受失業保險部門發放的失業保險津貼,又在體制外獲取勞動報酬。不符合享受失業保險規定的條件,騙取失業保險金的,由失業保險經辦機構責令退還,情節嚴重的還要予以處罰。對濫用職權、徇私舞弊、造成失業保險基金損失的,予以嚴厲懲處。

4.嘗試建立失業保險調劑金制度。為了解決現有失業保險統籌層次過低的問題,提高失業保險基金的共濟功能,可以嘗試在省級建立失業保險調劑金。調劑金的來源可以從各市、縣的失業保險基金中按一定比例征集,也可以通過變現一部分國有資產和增加中央和地方財政預算補貼等措施來籌集。失業保險統籌地區當年征繳的失業保險費不敷使用時,應先動用歷年結余,仍然不敷有使用的,可以申請由失業保險調劑金給予適當補助,補助后還有缺口,由地方財政專向補貼。要根據當地失業變化情況的預測,建立失業保險基金預算,合理調劑失業保險基金,保證各地失業人員都能夠按時足額領到失業保險金。近期內,失業保險面臨著下崗職工人數激增和城鎮登記失業率上升的巨大壓力。雖然從全局來看,失業保險基金不會出現大面積缺口,但突出的問題是各地區不平衡。因此,現實的緊迫需要是盡快建立失業保險中央調劑金,保證困難地區的支付需求,以推動國有企業下崗職工基本生活保障與失業保險并軌順利實施。

5.依法規范企業裁員行為。對生產經營遇到暫時困難的企業,要引導其與職工進行協商,通過采取適當縮短工時、降低工資獎金等辦法,穩定就業,避免大規模裁員。對長期虧損、停產半停產確需裁員的企業,要嚴格依法規范裁員行為,依法支付經濟補償金,妥善處理拖欠的職工債務,不能履行這些社會保障責任的企業,不得進行裁員。企業一次性裁員超過50人以上的應當事先向當地政府報告。積極推進國有大型企業主輔分離,輔業改制,剝離企業辦社會職能。在企業內部妥善處理和安置分流職工,依法規范他們的勞動關系。有條件的企業,還應當給予分流人員再就業資金扶持。

6.建立失業預測預警機制。嚴格失業登記和就業登錄制度,使失業和就業都能夠顯性化。對已通過各種渠道實現再就業的下崗職工,進行就業登錄,再次失業時,按政策規定合并計算失業保險待遇。對有就業要求的失業人員進行失業登記,對沒有就業愿望的人員不再進行失業登記。建立失業預測預警機制,完善失業統計。在完成下崗職工向失業保險制度并軌的同時,盡早將城鎮失業統計與國際通用的失業統計辦法銜接。建立勞動力抽樣調查制度,實行動態分析監測,合理確定本地失業預警線,制定相應的預案和應對措施,保持經濟持續健康發展和社會穩定。

參考文獻:

[1]孫祁詳,鄭偉.中國社會保障制度研究—社會保險改革與商業保險發展[M].中國金融出版社,2005.

[2]宋曉梧.中國社會保障制度改革[M].清華大學出版社,2001.

[3]鄭功成.關注民生[C]//.強國論壇:勞動就業與社會保障.人民出版社,2004.

[4]張桂琳,彭潤金.七國社會保障制度研究—兼論我國社會保障制度建設[M].中國政法大學出版社,2005.

[5][日]佐藤宏,李實.經濟轉型的代價—中國城市失業、貧困、收入差距的蘭州人學碩士學位論文論我國失業保險制度的完善:制度協調的角度經驗分析[M].中國財政經濟出版社,2005.

[責任編輯:孫 巍]