失地農民法律保障問題研究

摘 要:失地農民法律保障問題的產生是任何一個國家從不發達狀態向發達狀態邁進的必然結果。現代社會中社會公正基本規則要求對失地農民問題進行新的詮釋。針對失地農民構建確保社會公正的土地利益分享法律機制、勞動就業利益分享法律機制、勞動利益保護法律機制、社會保障體系以及農村土地的市場化補償機制是當下失地農民問題的初步解決之道。

關鍵詞:失地農民;社會公正;弱勢群體;社會保障法;社會法

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0063-03

失地農民問題的產生是任何一個國家從不發達狀態向發達狀態邁進的必然結果,或者說是特定時代的產物。只要考察一下當今世界較發達國家走過的社會發展軌跡,我們就可以毫無疑義的得出上述結論。所以,社會各界大可不必為失地農民問題的產生而“莫名驚詫”,在研究此問題時,需要一些真正意義上的“大歷史觀”。其實,細致考察我國失地農民問題的產生和發展軌跡,就可以發現該問題也是符合上述結論的。因為我國失地農民問題的真正產生是在20世紀80-90年代,而其最初發源地也是在江蘇、浙江以及廣東等經濟比較發達的省份,只是后來隨著經濟的不斷發展,尤其是在中共十三屆四中全會明確提出建立社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標以來,失地農民問題幾乎成為全國都在關注的一個社會問題。本文試圖從社會公正的視域來對失地農民法律保障問題進行相關的研究,以期拋磚引玉。

一、社會公正基本規則與失地農民問題

現代社會中社會公正基本規則的完整體系包括但不限于:平等、自由、社會合作的理念依據和現代化進程以及市場經濟的現實依據。[1]26其中,平等理念要求政府應將失地農民問題作為一個主要的社會問題看待,應該充分重視失地農民的合法權益;充分重視失地農民為國家和社會做出的特殊貢獻和犧牲,并通過諸如失地農民自身的市場競爭能力的增強、對失地農民的就業歧視的消除、面向失地農民的社會保障體系的建立、政府作用的充分發揮以及社區管理的轉變等[2]24-29諸多方面來保障失地農民的合法權益。自由理念要求尊重失地農民對于國家所做的貢獻和犧牲,并要求國家在土地征用和征收過程中應在法律及政策制定上,體現出對失地農民的特殊照顧。詳言之,就是要改革目前征地補償費分配機制混亂、補償機制單一、差別待遇明顯、產值計算不準確以及實現角色轉換的各種機制缺失等弊端,[3]充分尊重和保障失地農民的合法權益。社會合作理念要求失地農民在主張自己合法權益的同時,應充分認識到社會發展必須靠相互的合作和溝通始能完成。“個體人只有在社會中進行有效的社會合作,才有可能實現自身的價值。”[4]121失地農民亦應適當理解和包容政府,并積極支持政府合法合理的社會發展規劃。

社會公正的基本規則包括基本權利的保證規則、機會平等的規則、按貢獻進行分配的規則以及社會調劑的規則。[4]32-36基本權利的保障規則從某種程度上講,就是現代社會所講的基本人權亦即生存權的規則。顯然,保障失地農民的基本生存權,就像馬斯洛在其著名的“需求五層次論”[6]中所講的第一層次亦即“生理需求”一樣不可或缺。機會,“實際上是指社會成員發展的可能性空間和余地”。[1]33對于失地農民而言,保障其失去土地之后的基本發展機會,是非常有必要的。因為只有這樣的保障才有可能使其擁有基本發展的權利,不至于因為國家的“土地征收”或者“土地征用”的公權行為而阻隔或者“斷裂”。按貢獻進行分配的規則和社會調劑的規則,顯然要求由國家對失地農民因做出了特殊貢獻和犧牲而進行符合其比例的分配。這種分配不僅體現在初次分配中,還包括在第二次分配中,甚至也包括在最后的“結果公平”條件下不遺余力的照顧失地農民的權益。

從某種程度而言,失地農民問題的產生從社會公正的視角而言,是部分地違背社會的基本公正價值目標的。因此,任何一個致力于為公民謀福利的政府,都應高度重視在城市化或者說是在現代化過程中產生的諸如社會不公、貧富差距,以及由此而衍生的各種民生問題,失地農民的問題即其中的問題之一。我國政府作為代表為最廣大人民謀取社會福祉的政府,亦不例外。當然,失地農民問題的最終解決信賴于高度發達的社會生產力。只有以高度發達的物質基礎作為保障才有可能從本質意義上解決失地農民問題。所以,馬克思恩格斯不無天才的指出:“通過社會生產,不僅可能保證一切社會成員有富足的和一天比一天充裕的物質生活,而且還可能保證他們的體力和智力獲得充分的自由的發展和運用。”[5]

二、社會公正視域下失地農民問題的化解之道

對于失地農民而言,如何在制度設計和建設的范圍內實現機會公平,尤其是在法律的框架內進行制度構建,尤顯重要。筆者認為,構建以下法律制度對于失地農民實現社會公平具有非常重要的作用:

第一,完善土地利益分享法律機制。我國《土地管理法》規定,對于土地征用實行“保證被征用土地的農民不因失去土地而降低生活水平的征地補償原則”。同時,根據我國《土地管理法》第47條的規定:征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。換言之,征地補償安置費用可以分為三部分:即土地所有權補償、土地使用權補償、地上附著物和青苗費補償。土地補償費應該歸土地所有者和土地使用者即集體經濟組織和農民所有;安置補助費以及地上附著物和青苗補償費應該完全歸土地承包者或土地使用者——失地農民所有,用于生活安置和安排生產。雖然法律并沒有明確規定三部分補償費用的具體受益對象,但我們可以比較確定地推論出:受益的對象主要包括失地農民和集體。但就實際情況來看,受益對象已惠及到政府及政府各部門。另外,按照《土地管理法》的補償安置標準推算,即使不將地上附著物和青苗補償費計算在內,僅安置補助費按底線算也已達到征地總費用的40%,若加上地上附著物和青苗的補償費,被征地農民至少應得到占征地總費用50%的安置和補償費用。可實際情況卻是,最擁有發言權和最應該受益的群體——失地農民所得的收益反而最少——據有關資料統計,各補償對象所占的比重為:農民5%～10%,農村集體25%～30%,政府及各部門60%～70%。[6]可見,現在我們要做的僅僅是“把上帝的歸還上帝,把撒旦的歸還撒旦”,土地各利益分享主體之間各得其所,并在最大意義上保障為國家和社會做出特殊犧牲的失地農民的權益。

第二,完善勞動就業利益分享法律機制。由于歷史原因形成的二元經濟結構的存在,我國長期將農村居民和城市居民按照兩種不同的模式和水平來安排就業,從而人為地將社會公民分為兩類不同的群體,這在世界經濟發展史上是罕見的。現階段戶籍制度改革要求的呼聲此起彼伏,就是在這樣的一種宏觀的社會背景下展開的。可以說,現階段中國所面臨的大部分問題與這樣的一種二元經濟結構緊密相連。所以,中國的任何改革都是“牽一發而動全身的”,這就注定了我國社會改革的腳步只能是“溫和的”、“保守的”、“潤物細無聲的”,而非“激進的”和“猛烈的”。對于失地農民勞動就業利益分享機制的構建,必須與這樣的一個宏大社會背景緊密相連。我們認為,任何不聯系深厚的政治、經濟、文化背景亦即社會背景基礎上所提出的這樣或那樣的對失地農民問題的研究都是缺乏現實語境的。而以筆者拙見,此機制的建立,政府作用的發揮亦即政府“有限政府”作用的發揮,其意義是非同凡響的。詳言之,此機制的建立需要以政府為主導,進行以下但不限以下幾個方面的改革:

其一,政府應該努力消除對失地農民的就業歧視,建立城市居民與失地農民之間的統一的就業市場。[2]25-26首先,從制度上消除對失地農民工的就業歧視,為此就應該對失地農民給予“國民待遇”并賦予其憲法規定的社會保障權。其次,需要相關立法加速消除對失地農民的就業歧視。目前我國關于就業歧視的法律主要體現在《勞動法》中,但《勞動法》僅列出民族、種族、性別、宗教信仰歧視四項,而將現實中失地農民普遍存在的就業歧視問題排除在法定的就業歧視之外,從而使得我國的反就業歧視缺少法律依據。盡管在目前《就業促進法(草案)》中有相關的反就業歧視的內容,但其細化程度以及保障力度遠遠不夠。再次,可成立失地農民工會,依靠失地農民集體的力量來消除就業歧視。盡管中華全國總工會發出《關于切實做好維護農民工合法權益工作的通知》,并明確要求凡與用人單位建立勞動關系(含事實勞動關系)的職工,不論其戶籍是否在本地區或工作時間的長短,都有依法組織和參加工會的權利。但由于失地農民文化素質普遍較低、政治權利訴求渠道不順暢等固有的特點,使得各地區吸收失地農民加入工會一直存在操作困難的問題。

其二,政府應通過各種渠道培訓失地農民,使其在同等條件下亦有就業之可能。[2]24-25根據人力資源學的基本原理:勞動力素質高的個體,由于其自身的市場競爭能力較強,故其適應社會生活的能力較勞動力素質低的個體要強的多。從失地農民自身因素來看,提高進城失地農民的自身素質是解決進城失地農民問題的一個有效途徑。事實上,隨著我國市場經濟的逐步發展和經濟增長方式的逐步轉變,社會各方面對勞動力素質的要求也越來越高。因此加強對失地農民的基礎教育和職業技術教育是提高勞動力素質、促進人力資本形成、適應市場規律需求的當務之急。那么,如何提高失地農民素質呢?以筆者拙見:首先,從宏觀上講,對失地農民采取各種優惠的政策,使其完全融入到現代化和市場經濟的社會發展主流中來。改變目前中國經濟發展“只顧火車頭,不顧火車尾”之現狀,以經濟“和諧”和“可持續”發展的視角,來重新審視目前中國發展過程中所出現的“基尼系數”超警戒線、東西部發展不平衡等現狀。同時賦予教育“機會公平”,從而奠定失地農民勞動就業利益分享法律機制的人力基礎。詳言之,就是政府要進行教育體制改革,繼續加強對農村基礎教育的投入,發揮基礎教育、正規教育、社會力量在提高勞動力素質方面的作用;建立農村教育專項基金;吸引優秀人才,并能最終留住優秀人才,改變目前“孔雀東南飛”的現狀。其次,從微觀上講,就是要加強對失地農民工的職業培訓。“農民技能培訓的根本目的是為了實現就業。要以市場需求為導向,以受訓農民轉移為目標,按照‘政府推動、學校主辦、部門監管、農民受益的原則實施。”[7]根據農業部、勞動保障部、教育部、科技部、建設部、財政部聯合頒布《2003—2010年全國農民工培訓規劃》的基本原則和精神,政府各有關部門應該制訂中短期培訓計劃,根據失地農民文化層次差異、居住情況等特點,有計劃、有組織地使每個失地農民工都能接受職業培訓,從而掌握一門以上的實用技術,提高他們進入市場進行就業競爭的能力。同時,政府還應該充分利用現有資源,建立失地農民的職業培訓網絡。利用現有勞動力培訓資源,建立以職業技術學校為主體、各鄉鎮成人學校為補充的兩級職業培訓網絡,并為失地農民職業培訓提供資金保障,從而奠定失地農民勞動就業利益分享法律機制的現實基礎。

第三,完善針對失地農民的勞動利益保護法律機制。事實上,勞動利益保護法律機制不僅僅是針對失地農民而言的,在當下中國大規模的失業語境下,這種法律機制應該是針對所有勞動者的。目前,勞動利益受到侵犯的問題主要表現為由于缺乏相關法律制度的保障,造成勞動報酬差距過大、勞動工資增長乏力、拖欠工資現象嚴重等問題。為解決此類問題,需要建立勞動報酬差距的合理標準體系及預警機制、完善最低工資保障法律制度和解決勞動薪酬方面問題的勞動爭議處理機制。[8]

第四, 完善針對失地農民的社會保障體系。鑒于失地農民人數的龐大,構建專門針對失地農民的社會保障體系對于政治穩定、經濟發展來說至為重要,尤其是在失地農民普遍感到生活被主流社會“剝離”、利益被“剝奪”、心理嚴重失衡的情況下,更加劇了針對失地農民社會保障體系這項制度建設的緊迫性。具體來說,失地農民的社會保障應該包括但不限于以下內容:失地農民的最低生活保障、失地農民的養老保障、失地農民的醫療保障、為失地農民提供再教育培訓和再就業的機會、為失地農民提供法律援助等項目。

第五,建立并完善針對農村土地的市場化補償法律機制。我國現行的集體土地所有權隨著社會經濟的發展已經逐步表現出其濃厚的計劃經濟色彩的弊端。其中,農村土地產權不清晰是這種流弊的最重要表現形式。要從本質上解決解決失地農民的問題,最重要的還是要為失地農民建立一種合理的政府引導機制。而這種引導機制的歷史重任毫無疑義的落到了對農村土地的市場化補償機制的建構中。農村的土地市場制度應包括諸如土地產權流轉基本規則、市場調控體系、市場運行機制以及土地市場法律和政策規定等等。

三、結論

失地農民問題的產生是社會轉型過程中的必然產物。從社會公正的視域考慮和探討此問題,對于當下中國所出現的失地農民問題具有重要的理論和現實意義。需要明確的是,失地農民問題的探討和研究是一個系統工程。事實上,中國任何一個問題的解決都是各個系統相互配合的產物。顯然,失地農民問題的解決也不例外。只有解決了與失地農民問題相關聯的一系列社會問題,諸如:農村社會保障制度建立問題、戶籍制度改革問題、現階段基本人權保障問題、土地所有制改革問題、市場機制在社會各環節中的運作問題等,才有可能從最終意義上解決失地農民問題。那種認為:失地農民問題的解決靠一種機制或者一種制度就完全能夠解決的想法,即“畢其功于一役”的想法是不可取的。失地農民問題的最終解決要靠高度發達的社會生產力。只有生產力高度發達了,才有可能從真正意義上解決失地農民問題。所以,對于目前學術界有學者提出的諸如對現有的各種制度的刁難以及不顧我國基本國情的“詆毀”和“煽情”,從社會的整體發展角度而言是不可取的。社會的發展靠社會各個階層的通力合作,即狄驥所主張的“社會合作”。在社會轉型過程中,各個階層需要一些“合理的”和“謹慎的”寬容。寬容在當下確實是一種美德。誠如考夫曼教授所指出的那樣:“寬容原則——多元風險社會的法律哲學”。[9]

參考文獻:

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[2]李春斌.失地農民安置和保障法律問題研究[D].蘭州大學碩士研究生學位論文,2006.

[3]李春斌.欠發達地區失地農民現狀及存在的問題——以甘肅為例[EB/OL].中國公共監督網,http://www.cpss.cn/ztjj/ShowArticle.asp?ArticleID=3644,2007-01-10.

[4]馬斯洛.人的潛能和價值[M].北京:華夏出版社,1987.

[5]馬克思恩格斯選集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1995:757.

[6]鮑海君,吳次芳.論失地農民社會保障體系建設[J].管理世界,2002,(10).

[7]毛禹明.農民工培訓注意的幾個問題[J].中國培訓,2004,(7).

[8]李昌麒,黃茂欽. 公平分享:改革發展成果分享的現代理念[J].社會科學研究,2006,(4).

[9] [德]考夫曼.法律哲學[M].劉幸義譯,北京:法律出版社,2003:408～476.

[責任編輯:張亞茹]