我國政府決策法制化進程中的問題與解決路徑

李國旗

摘 要:無論從政府自身建設還是從社會和諧進步、公民權利保障角度看,促進政府決策法制化建設都是現代民主政治發展的必然要求。但在法治實踐過程中,政府決策法制還存在諸多缺陷,不同程度地制約了我國政府決策的水平,影響了決策科學化、民主化進程。政府決策法制化的實現路徑主要體現在:公眾參與是基礎,程序公正是保障,權責統一是關鍵,并不斷推進各項機制創新和制度完善。

關鍵詞:政府決策;法制化;決策程序;決策評價

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0047-03

政府決策與社會發展、人民利益休戚相關,政府決策的目標是科學化與民主化,實現這一目標的制度保障是政府決策的法制化。如果從法制化的角度將政府行政活動視為一個過程,那么其中包括決策、執行和監督三個環節。近年來,我國的理論研究與法制資源主要向執法與監督偏重,對政府決策及其法制化保障研究則明顯欠缺。事實上,每年的國家審計報告都揭示了許多因政府決策失誤而造成社會重大利益損失的案例,大量的事實和數字表明,我國的政府決策機制存在著嚴重問題,這與政府決策過程法制化程度較低密切相關。因此,深入研究政府決策法制化的理論依據、實踐問題以及完善相應對策具有重要意義。

一、政府決策法制化的理論基礎

1.政府決策行為的法理分析。科學界定政府決策的基本概念,是實現政府決策法制化的基礎和前提。政府決策在傳統上屬于政治學和行政學的研究范圍。所謂決策,是指為實現一定目標,在兩個或兩個以上的方案中做出選擇的行為。筆者從法學視角將政府決策界定為:國家行政機關依法定權限和法定程序做出的處理國家公共事務的決定,是各級政府最為重要的行政行為之一。如果從法律上理解和把握這一概念,需要明確:(1)政府決策行為的實質是公權力的行使,涉及到政府投資、經濟調節、社會管理、市場監管、公共服務等各個方面。(2)政府決策與政府立法有著緊密聯系,但在主體、內容甚至性質上并不完全一致,應當對二者加以區分。(3)政府決策行為屬于政府裁量行為和非規則行政行為,而羈束行政行為和規則行政行為因其有嚴格依據和程序故不屬于政府決策范疇。(4)政府決策行為既包括抽象行政行為也包含具體行政行為。政府決策的分類在層級上一般可分為中央、地方、基層,就其重要程度,一般可分為常規決策、重大決策。常規決策解決的是那些經常重復出現、性質非常相近的例行性問題,可按程序化步驟和常規性的方法處理。重大決策是具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的戰略決策,往往屬于偶發的、無先例可循的、非常規性的問題。重大決策的重要性決定了對其進行法律控制是保障決策效果的關鍵。

2.政府決策法制化的理論根據。政府決策法制化就是用法制手段規范、約束政府決策行為,將其納入法制軌道的過程。決策法制化在公共決策領域體現了依法治國原則,從促進決策者的觀念轉變、實現決策層的重新定位,到規范決策過程、完善決策的方式方法,再到提高決策的透明度、健全對決策的監督,法制化都是重要的動力和保障。

實現政府決策法制化,既是科學決策、民主決策的必然要求,也是法治國家的一般經驗。首先,政府決策權的特點決定了必須對其予以法律控制。政府決策權的主要特點既有宏觀性,又有靈活性。宏觀性意味著如若決策不當或失誤,會直接損及整個國民經濟的發展乃至國家穩定;靈活性則意味著這項裁量權具有極大的自由且極易逃脫約束。基于上述理由,必須建立嚴密的法律程序制度對其加以控制,依法規范決策的主體、權限、程序、責任等,使這只“看得見的手”更好地引領、促進經濟發展,制定出合乎社會發展的政策。其次,決策法制化是實現決策科學化、民主化的重要保證。建立健全科學民主行政決策機制是國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中所明確的法治政府建設目標和任務。而要實現上述目標和任務,當前面臨嚴峻考驗:一方面是形勢變化和任務加重對政府決策的要求越來越高;一方面積累的問題越來越多,如果缺乏民主科學決策機制,政府決策行為完全有可能是低效率甚至是無效率的。在現實當中,經驗決策、盲目決策、違法決策乃至缺乏民主參與的決策“神秘化”等問題還時時出現,甚至難以對這些行為提出行政復議或者行政訴訟。因此,保障決策民主,正如鄧小平同志所說的“要靠法制,搞法制靠得住些”,必須使政府決策建立在制度化基礎上,擴大決策信息公開范圍,完善民主參與機制,健全專家論證、聽證、責任追究等制度,滿足決策科學民主的內在要求。 最后,決策法制化符合法治國家的一般經驗。西方法治國家非常重視政府決策的法制化,特別是自上個世紀70年代行政改革浪潮以來,產生了一系列理論上和體制上創新。如英、美等國的正當程序、自然正義以及據此發展起來的公共參與、考慮相關因素和信息公開等制度,對政府決策活動提供了基本規制。目前各國普遍制定行政程序法及單行法,政府決策的基本環節大都已納入了法治軌道,實現了決策科學、民主與法制保障三者的平衡。國外有關政府決策法制的理論與實踐,對我國具有重要的參考和借鑒意義。當然,我國有著不同于西方國家的時代條件和基本國情,要在借鑒的同時,必須不斷創新我國政府決策法制化的理論與實踐。

二、我國政府決策法制化進程中存在的問題

近年來,我國各級政府在全面推進依法行政,不斷完善政府決策的制度建設方面取得了顯著成果。但受各種因素影響,政府決策的法制化進程還存在很多問題。

第一,界定政府決策權力、權限的法律不完善。實現政府決策法制化,必須以界定各級政府及其職能部門的決策范圍為前提。但在實踐中,決策主體范圍及法律地位缺乏法律明確規定;決策主體的權力、職責不甚明確,更缺乏規范化的制度設計,致使黨政不分、政企不分,中央和地方的權限劃分不明確;決策事項的內容不明確,如哪些屬于重大決策事項沒有科學具體的法律界定。

第二,政府決策程序缺乏完善的法律規范。雖然很多省市已經出臺了政府決策程序的法規、規章,但是,這些法規、規章不僅位階較低而且約束不夠。立法價值取向偏于方便政府自身行使權力、便于管理為主,而較少考慮行政相對方的情況。對于必要的程序制度,如行政決策的決定制度、說明理由制度、決策評估、反饋制度及決策責任追究制度等,在現有規章中沒有用法律規范的形式確定下來,決策者在實踐中的自由度仍然很大。另外,也沒有規定性質各異的決策對象所應適用的決策程序,即對重大事項采用正式或普通程序,簡易事項應采用簡易程序,這樣很可能導致不同行政決策程序的錯誤使用,致使決策程序效率低下。

第三,公眾參與決策的配套制度不完善。決策的公眾參與,既是決策民主的要求,也是決策科學的要求,但是目前社會公眾參與決策的制度和形式還缺乏激勵和保證,總體上還未達到有效參與的程度。這來自于三方面的原因:一是社團法不完善。由于對獨立利益代表團體的行政管理非常嚴格和審慎,導致社會公眾參與行政決策的方式基本上局限于以個體方式參與,而鮮有以團體方式參與。二是有效發揮決策咨詢作用的體制和機制還缺乏法律保障。由于我國政府決策部門和決策咨詢機構之間大多存在行政隸屬關系,決策咨詢機構很容易受到行政干擾,決策研究的“中立性”不足,價值判斷先于事實判斷。專家論證模式多為“行政機關委托—專家論證式”,缺乏必要的市場選擇機制和契約制度引入,決策咨詢水平和責任都難以保障。三是行政決策程序缺乏公開性。我國現有的關于行政決策的法律制度中,并沒有法定的信息公示制度和決策理由公示制度,大部分政府決策程序都在相對封閉的環境里運行,普通民眾對政府決策事務的信息嚴重不足。民眾與政府決策部門之間信息不對稱,雖然保障了行政效率,但必然增加行政決策的社會風險,既妨礙行政決策的民主化和科學化,也降低了民眾對社會風險的承受能力。

第四,決策的約束糾錯及責任追究機制不健全。決策作為一種政府活動方式,必然存在違法運用、不當運用或出現失誤的可能,需要加以約束和設定補救辦法,而目前我國法律在這方面的規定幾乎是空白。此外,法律責任規定的不完善還使得違反決策程序的決策行為在理論認定上容易,在實際中卻無法追究。

三、政府決策法制化的實現路徑

針對上述提到的當前我國政府決策法制化進程中存在的問題,必須改革和完善現在的政府決策機制,形成公眾參與、專家論證和政府依法決策“三位一體”的決策模式,依法保障政府決策朝著科學化、民主化方向發展。

第一,科學建構政府決策體制。從社會發展的基本趨勢來看,建立多元主體參與的公共服務型政府決策法律機制是科學建構政府決策體制的主要方向。政府決策體制的根本目標是科學決策與民主決策,形成法制化的科學決策制度,需要擴大咨詢、聽證、論證等范圍,發揮專家組織作用;形成法制化的民主決策制度,需要確認和保障公眾對決策的知情權、動議權、參與權、結社權、表達權和監督權。在優化政府決策運行機制的過程中,還需要考慮中央與地方不同層級決策角色的差異,而且對國外影響政府決策的有效方式,如游行和抗議、媒體輿論壓力、宗教影響、利益集團利益等,不能引入或完全引入中國,因為金錢和特殊利益團體左右政府決策行為,不符合我國基本政治制度的要求。

第二,明確政府決策主體。雖然籠統地說,我國的政府決策權主體只限于政府,但決策主體究竟是哪級政府以及政府的哪個部門呢?第三方力量及廣大人民群眾等民主參與主體的地位又如何保證呢?法律對此應予以明確。筆者認為,政府決策主體包括:(1)政府(決策權力主體):要明晰中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府及其組成部門之間的決策權限劃分;明確政府與執政黨、人大決策權的合理分權與銜接,既要保證黨的領導,保證人大的最高決策權,又要保證作為決策權力主體的政府地位和作用。(2)公民及公民組織(民主參與主體):明確決策參與資格、權利義務、事項、程序、責任及途徑。(3)專家及研究機構(科學參與主體):明確資格、程序及責任等,增強其獨立性和責任性。

盡管目前我國對行政決策權的授予和劃分主要是依據《國務院組織法》和《地方政府組織法》,但由于其規定過于原則,導致權限不清或者權限交叉,阻礙了行政決策權的有效實施,有必要加緊對上述兩法進行修改。此外,還應本著決策權、執行權、監督權相互分離的思路,積極探索在大部制下相對集中決策權制度的試點改革。

第三,規范政府決策程序和規則。政府決策的主體、機構和制度,只有與一定的決策程序相結合,才能形成一個相互聯系的、實際運行的有機整體。在某種程度上,政府決策可以理解為按程序決策。根據一般的決策步驟理論,合理決策的必經程序包括:發現問題;確定目標;收集信息;制訂方案;選擇方案;審議通過;執行決策。政府的決策過程應當以法律的形式確定下來,一方面,經過民主的決策程序,保障了決策的合理科學性;另一方面,決策程序的法定性賦予了決策內容實體上的法律強制力,利于實施。

從程序上講,由于政府決策種類不同、性質各異,應相應建立普通決策程序、簡易決策程序、重大應急決策程序三種模式。這里的重大應急決策程序是指當遇到突發性事件(如自然災害、戰爭、政變、特大金融危機等)或屬于事關國計民生的重大事項,政府可不按正常程序決策,在法律允許的范圍內作一定的靈活變通。比如決策時可不經審議先予執行,在此之后再補足法定步驟。從制度規則上講,還要完善政府決策的具體制度,黨的十六大報告提出“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序,建立社情民意反映制度,建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度,完善專家咨詢制度,實行決策的論證制和責任制,防止決策的隨意性”。具體來說,包括預告和公示制度、決策聽證制度、專家咨詢制度、決策合法性論證制度、決策集體決定制度、評價反饋制度、責任追究制度等。

第四,強化政府決策責任。確定政府決策責任的困境,在于集體行為及其導致的責任主體不明確、成效滯后性、與政治責任不分等問題。要按照“誰決策、誰負責”的原則,建立健全決策責任追究制度,實現決策權責的統一。為此,一是厘清責任,明確主體。政府決策責任屬于法律責任而非政治責任,既包括集體責任也包括個人責任,但集體責任要盡可能轉換成個人責任以利于追究。二是建立健全政府決策責任追究機制,明確責任追究的主體、機制、程序以及不同主體的擔責條件、責任方式。追究責任不應以決策結果作為惟一的確定依據,而應當堅持程序違法與主觀過錯相結合,并參考決策結果的原則。三是盡快建立和完善決策失誤責任追究的相關法律法規。

第五,加強政府決策評價與監督。政府的有限理性決定了政府決策失誤不能避免,因此需要建立一個評價糾錯機制,及時發現、調試和糾正政府的失誤。我國目前還沒有建立起有效的政府績效評價與糾錯的法律機制,公眾也缺乏對政府決策進行評價的法律途徑和方式。加強政府決策評價與監督,應該考慮建立完善的決策評估制度,包括強化評估機構的獨立性和自主性、設立決策評估基金、重視評估結論;建立決策反饋和執行追蹤制度,形成決策反饋—再決策—再反饋的循環機制;健全和完善決策主體的自我約束與防范機制;建立健全行政評價法,并將政府決策納入司法審查的范圍。因為按照現行行政訴訟法規定,人民法院不予受理因行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟,即政府的決策與立法行為,被排除在了司法審查之外。筆者認為,應修改行政訴訟法,擴大受案范圍,對于政府違反法定程序進行決策,司法機關應當被賦予評價其后果的權力,政府也應該承擔行政法律責任。

第六,完善與政府決策有關的立法。由于我國各地區經濟、社會發展差別很大,所以在立法策略上要堅持全面系統考慮、以地方立法為先導、中央地方立法并行、單行法與總體法并行的思路。筆者建議:立法原則要遵循決策利益平衡、民主決策、權利制約、公平補償等;在未來《行政程序法》中用專章規定“政府決策程序”;國務院加緊制定《政府決策條例》,以利于規范統一全國包括經濟決策在內的政府決策活動。

四、結語

筆者從法學角度論述了對政府決策權的法律約束等問題。但法律并不是萬能的,因為制度終歸是由人來制訂,并需要由人來遵守和執行,所以制度發揮作用的程度往往和制度設計的基本理念密切相關。對政府決策權進行立法和司法控制,只是從外部對其進行規范,而要確實有效行使決策權,更重要的是加強政府自身建設,包括強化政府服務觀念,建立信息化政府,提高政府工作人員素質,改善決策者知識結構等。但我們有理由相信,隨著法治政府建設的不斷加強,我國政府決策的法制化程度會越來越高,從而有效保障決策科學化、民主化的實現。

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[責任編輯:張亞茹]