促進內需增長的公共物品政府供給合理化分析

李樂軍

摘 要:當前我國政府必須充分認識到自己在擴大內需、刺激消費增長中的重要職責,通過多方面的努力保證內需持續快速地增長。其中,政府能否合理地供給公共物品就是一個非常重要的問題。政府應采取更強有力的措施構建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,以社會性公共物品供給為主,實現城鄉公共物品供給的相對均衡,避免公共物品供給的過度市場化,實現政府供給公共物品的合理化。

關鍵詞:公共物品;供給;合理;內需;增長

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0026-02

毫無疑問,面對國際金融危機,我們不能過分地依賴出口來促進中國經濟增長,擴大國內消費需求應成為確保經濟增長的主要手段。要刺激我國消費增長,特別是擴大居民消費,需要通過許多方面的共同努力才能達成,其中政府能否合理地供給公共物品就是一個非常重要的問題。實際上,我國消費需求長期保持在較低水平,而且在金融危機面前仍然很難拉動,這與我國政府公共物品供給中長期存在的不合理狀況密切相關。

(一)

由于政府自身存在的特殊性和條件的優越性,每個國家的政府都承擔著一定的公共物品供給職能。概括而言,政府提供的公共物品主要有三類:一是政治性公共物品,指與國家政治性職能相聯系的公共物品,如行政管理、國防安全、社會治安、法律法規等。二是經濟性公共物品, 指政府為促進經濟發展而提供的公共物品,如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設施建設、對企業經營活動進行補貼,以及政府為了調控經濟運行所做的宏觀調控、國民經濟社會發展規劃、市場監管、經濟信息,等等。三是社會性公共物品, 指政府通過轉移支付和財政支持對就業、教育、社會保障、公共醫療衛生、科技補貼、環境保護等社會發展項目提供的公共物品。一般來說,政治性公共物品主要是維持社會的穩定發展,經濟性公共物品主要是保持經濟的協調發展,社會性公共物品則主要是促進人民生活的改善。顯然,這三類公共物品俱有作用,不可替代。但是,從市場經濟的發展史和現代政府職能演變的規律來看,政府是逐漸由管制型向服務型轉變的。因此,政府選擇與側重供給的公共物品,其發展趨勢也呈現為從以政治性公共物品為主,逐漸擴展成以經濟性公共物品為主,后又過渡到以社會性公共物品為主。也就是說,政府必須及時、合理地提供人民廣泛需求的就業、教育、社會保障、公共醫療衛生、科技、環境保護等社會發展項目方面的公共物品,減輕人民的生活負擔,增強人民的消費能力,不斷提高人民的生活水平,從而促進經濟社會持續健康發展。

就我國而言,政府供給公共物品也經歷了一個轉變過程。新中國成立后,在計劃經濟條件下,形成“全能政府”,政府不僅是唯一的公共物品供給主體,而且其供給方式也非常單一,即由政府按指令性計劃直接生產公共物品提供給社會。這一時期,由于我國生產力水平還很低,政府財力十分有限,因此,總體上看,國家對公共物品的供給屬于低福利水平型,公共物品供給總量嚴重不足,而且政府是以供給政治性公共物品為主,公共物品種類殘缺不全。十一屆三中全會以后,我國實行改革開放,黨和政府工作重心及時轉移到經濟建設領域。1987年黨的十三大確立了“一個中心、兩個基本點”為主要內容的社會主義初級階段基本路線,圍繞“以經濟建設為中心”,政府職能進行轉變,形成經濟建設型政府,政府供給公共物品擴展成以經濟性公共物品為主。

不可否認,這種政府主導型經濟,在建設型財政的推動下能夠使我國經濟在短時期內就迅速發展起來,以兩個主要方面為例:一是GDP總量不斷攀升,2008年達到30.067萬億元(即43333.57億美元),成為僅次于美、日的世界第三大經濟體。二是全國財政收入增長迅猛,繼2003年突破2萬億元,2005年突破3萬億元,2006年接近4萬億元,2007年突破5萬億元,2003年至2007年五年間,全國財政收入累計約17萬億元,比上一個五年增加10萬億元,年均增長22%。[1]然而,由于政府長期只注重擴展經濟性公共物品的供給,未能適時過渡到以社會性公共物品供給為主,因此在不斷擴展經濟性公共物品供給取得巨大成績的背后卻潛存著許多容易被人們忽視的深層次問題,主要是:第一,政府的缺位使社會性公共物品供給嚴重缺乏,城鄉之間、區域之間社會性公共物品供給嚴重失衡,占全國人口比例大多數的民眾實際上缺乏較高水平的消費能力;第二,政府的錯位引起社會性公共物品供給方面過度市場化,民眾不得不應付高昂的教育、醫療、住房等方面費用,直接削弱了占全國人口比例大多數的民眾僅存的消費能力。目前,這些問題已經在全球金融危機沖擊下急需擴大內需的緊迫時期暴露無遺。

(二)

當前,面對世界經濟環境急劇變化和我國經濟增長下行壓力加大的嚴峻形勢,政府應注重把保增長、擴內需同改善民生緊密結合起來,堅持把改善民生作為保增長的出發點和落腳點,把改善民生建立在提高公共物品供給質量、優化公共物品供給結構的基礎之上,采取更強有力的措施完善社會性公共物品的供給,把公共財政的積極效應充分發揮出來,進一步解決好人民最關心最直接最現實的利益問題,積極開創和諧社會新局面。

1.政府應當以社會性公共物品供給為主,解除百姓消費需求的后顧之憂。長期以來,政府在社會性公共物品供給方面重視不夠,嚴重缺位。政府在社會性公共物品供給中沒有充分履行職責,許多現實急需的應由政府供給的公共物品生產與提供不足,或者輕易放棄一些本應由政府生產和提供的社會性公共物品。政府缺位不僅不能滿足公眾的消費需求,而且增加了公眾的負擔,導致私人在這方面的開支扭曲性增長。時下,不少人之所以捂著錢袋不敢消費,就是因為有后顧之憂,尤其在住房、教育、醫療“三座大山”的壓迫下,在社會保障不健全的情況下,普通百姓有點錢要么就用于“搬山”,要么就小心存起來,以備失業、養老之用。毫無疑問,政府必須充分考慮到這種現實,迅速優化公共政策的制定和執行系統,果斷地從以經濟性公共物品供給為主過渡到以社會性公共物品供給為主。值得肯定的是,當前我國政府已經吸取了以往的經驗教訓,把改善民生列為進一步擴大內需之首。比如,2008年11月9日國務院公布的擴大內需促進經濟增長的十項措施中包括了加快建設保障性安居工程、加快農村基礎設施建設、提高城鄉居民收入以及加快醫療衛生、文化教育事業發展等。我們有理由相信,隨著這些方面的建設和發展,以及一些稅費的減免,公眾的后顧之憂逐漸減少,消費需求也就能拉動起來。[2]

2.實現城鄉公共物品供給的相對均衡,形成內需增長的堅實基礎。國家統計局公布的歷年統計年鑒顯示,2000年最終消費率尚為61.1%,到2008年已經下降到48.6%,其中居民消費率由48%下降到35%左右。[3]一般而言,居民消費是最終消費的主體,居民消費的比例減少,相應地,居民消費中的農村消費更是極度減少。多年來我國不斷呼吁要“擴大內需,擴大消費”,但事實是我們的消費率在持續走低,癥結在哪里呢?實際上,這與我國現行的城鄉有別的公共物品供給不公平問題密切相關。長期以來,在重工輕農、重城輕鄉思想的指導下,國家財政支出更多地傾向于工業與城市,對農業與農村的公共物品供給的力度較小,形成城鄉之間公共物品供給的嚴重不均衡格局。城鄉在基礎教育、衛生醫療、社會保障、公共基礎設施建設等方面有巨大差距,例如,在中小學義務教育方面,一直以來農村義務教育經費普遍低于城市,1997年城市學生的人均教育經費為1397元,而農村學生的人均教育經費僅為316元,城市學生的人均教育經費大約是農村學生的4倍,在農村教育經費較低的情況下,農村義務教育在師資、教學設施及其他條件均較城市差,農村從國家教育投入中受益比城市少得多。[4]在醫療和公共衛生方面,城鄉之間不僅衛生資源存在差別,占全國人口近70%的農村擁有的公共衛生資源不足全國總量的30%,而且衛生經費投入也有很大差距,1991-2000年,全國新增衛生經費投入中只有14%投入到農村, [5]也就是說4億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是9億農村人口的5倍多。目前城市社會保障制度涉及的保障項目已相當齊全,而相比之下,農村社會保障項目十分缺乏。從社會保障資金水平來看, 1991-2001年,城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平,而農村只有0.18%,城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。[6]事實證明,這種城鄉不均衡格局,其結果只會是城鄉發展不平衡和貧富懸殊進一步擴大。2008年底,我國居民儲蓄余額達到21.8萬億元,人均差不多2萬元人民幣,相比2000年的6.4萬億元,增長了2.5倍。[3]但這只表明少數人的財富在大幅增長,而并不能說明占人口絕大多數的農民是有錢人,實際上多數人的收入或者增長很少,或者處于相對下降狀態。這是個很危險的狀態,它在很大程度上壓抑了民眾消費的欲望。

毋庸置疑,我們要刺激消費拉動內需,就需要全面反思政府的公共物品供給,完善廣大農村的公共物品供給體制,實現城鄉公共物品供給的相對均衡。一方面政府應切實提高農民的收入水平,增加農民收入在國民收入分配中的比重,改變廣大農村低收入、低消費的格局;另一方面應擴大社會保障覆蓋面,提高農村社會保障水平,增強農民的自我消費能力與積極消費傾向,從而形成我國內需增長的堅實基礎。

3.制約公共物品供給市場化中的種種失范行為,保證內需持續快速地增長。改革開放以來,隨著我國行政、經濟體制改革的逐步深化,公共物品供給模式正在由政府壟斷的單一中心治理模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉變,除了政府這個核心供給主體之外,私營企業和第三部門也逐漸成為公共物品的供給主體。市場主體參與公共物品供給實際上就是公共物品供給市場化(民營化)的過程,它在根本上有利于促成我國公共物品供給的政府主導的多元善治新格局。然而,一些地區和部門在供給主體多元化的口號下卻走向了極端,導致公共物品供給領域的過度市場化。比如,我國各地城市紛紛啟動市政公用事業產權多元化改革,相關數據顯示,目前安徽省40%的公交企業、50%的供水企業、80%的燃氣企業的國有產權已經出讓,深圳市水務45%的股權轉讓,上海浦東水務50%的股權賣掉了,全國城市50%以上水廠股權已經出讓轉讓。[7] 這樣做雖然可以緩解市政公用事業發展與政府財政相對不足的矛盾,改善公用事業行業和企業相對落后的經營狀況。但是,產權改革后已有相當多的政府不再是城市公用事業的投資主體,公用事業發展規劃也常常落空。這股潮流如果向全國漫延,不僅會導致社會公益目標被弱化,而且直接誘發民眾減少甚至舍棄消費并不斷增加儲蓄。因此,我們應避免公共物品供給的過度市場化,政府必須承擔起必要的公共物品供給職責,對公共物品供給的市場邊界進行合理界定,在引入市場競爭機制充實公共物品供給之時,依法制約公共物品供給中的種種失范行為。只有這樣,才能保護好廣大民眾的消費能力,才能保證內需持續快速地增長。

總之,在我國現有的條件下,如要有效地刺激消費、擴大內需,政府必須充分認識到自己的職責是應以社會性公共物品供給為主,構建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,實現政府供給公共物品的合理化。

參考文獻:

[1]季琦.如何拉動內需[ EB/OL].http://www.cnemag.com.cn/ syboke/ceoboke/2009-01-12/175640.shtml,2009-03-25.

[2]楊兆敏.擴大內需先要解除百姓后顧之憂[J] .理論與當代,2009,(01).

[3]華強梁盛.擴內需期待一場消費革命[ EB/OL].http://gz.focus.cn/news/2009-03-16/639231.html,2009-03-26.

[4]孫開.農村公共產品供給與相關體制安排[J].財貿經濟, 2005,(6).

[5]陶學榮,史玲.統籌城鄉發展中的農村公共產品供給研究[J].財貿研究, 2005,(3).

[6]楊翠迎.中國社會保障制度的城鄉差異及統籌改革思路[J].浙江大學學報(社科版), 2004,(3).

[7] 建設部:市政公用事業產權改革不能包治百病[EB/OL].http://news.sohu.com/20061015/n245798800.shtml,2006-10-15.

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