政務中心合理模式的選擇與現實構建

李　路

摘 要:政務中心是以集中實施行政許可為主要功能的新型政府組織形式。當前,全國各地政務中心的運行模式以松散型和協調型為主,實踐證明它不能很好地滿足行政許可法的立法宗旨和行政審批制度改革的發展需要。在遵循政務中心模式選擇原則基礎上,應甄別各種模式的優勢,以復合型模式構建政務中心。

關鍵詞:政務中心;合理模式;現實構建

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0023-03

一、我國政務中心建設的基本情況

(一)我國政務中心的職能定位與現實成效

當前各地興辦的綜合類政務中心是以集中政府部門在一處辦理行政審批項目為主要功能,以方便行政相對人辦理行政許可事務為基本宗旨的新形式、服務型政府組織機構。進入21世紀以來,隨著入世和《行政許可法》第25條“一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”和第26條關于“統一、聯合、集中”的提出,政務中心建設一度呈波瀾壯闊之勢,實踐形式豐富多彩,在一定程度上代表了政府機構改革的發展方向。

目前的政務中心建設已取得一些實效,主要表現在:一是通過部門集中辦公和簡化審批流程環節,縮短了行政許可實施期限和程序,減少了多頭和重復審批,方便了行政相對人一次性辦理許可事務;二是各級政府能夠宏觀系統掌握政府各部門行政審批頻率,了解社會對政府各項職能增強、減弱或撤銷的需求;三是通過“一站式”辦公方式的建立,強化了政府人員的服務意識,促進了其行政思維和方式的轉變,為建設服務型政府奠定了基礎,對建設責任、效能政府也起到了窗口示范作用。

(二) 政務中心自身存在的問題催生組織模式變革

政務中心畢竟屬于新生事物,在現有的部門利益格局尚未打破的情況下,其在運行過程中也存在一些典型性問題,如入駐中心部門和行政許可項目選擇不合理;相關配套改革缺乏統籌安排、規劃管理不到位;部門在中心設立窗口權限有限;許可項目實施環節和流程改造滯后;“統一、聯合、集中”等行政許可方式改革在部門間協調困難;未納入中心與納入行政許可項目銜接不暢;入駐中心部門對行政許可事務日常監督處罰不力情況增多等。目前,部門設立窗口權力有限帶來的問題尤為突出。它導致很多部門窗口淪落為審批材料的“收發室”,不僅未能方便當事人辦事,反而導致部門內部辦事環節更加煩瑣,“一站式”現場審批無法實現。

以上問題造成的直接結果是審批鏈條未能縮短、多頭審批依然如故、審批中權力尋租和黑中介現象時有發生,對于行政許可申請人來說,除減少了在部門之間輾轉往復外,申請資料遞交依舊重復繁瑣,辦理時限未能有效減少,行政許可快捷辦理、公正透明的愿望沒有很好實現。對行政機關而言,通過政務中心解決行政審批效能低下和推動政府機構改革、職能轉變的作用沒有很好發揮。目前,一些地方的政務中心甚至發生了“轟轟烈烈開場、悄無聲息收場”的尷尬局面,“政務中心向何處去”一時成為業內熱議話題。

筆者認為,產生上述問題的原因是深層次的,一是沒有建立統一的行政審批決策管理機構對政務中心的發展進行統籌規劃;二是政務中心自身性質、功能、權限定位不準確,其既不具備獨立實施行政許可權權力也缺乏對入駐部門強有力的業務協調權和人事管理權。應當看到,我國與西方發達國家國情不同,政府“大部門”體制改革才剛剛起步,其具體走向也無法準確判斷,依靠政府部門職能和機構合并來減少行政許可項目、解決行政許可實施分散、方便當事人辦理行政許可事務的功能一時還難以實現。這就決定了在今后相當長時期內,推動集中行使行政許可權的進一步發展,還要倚重政務中心自身建設的不斷創新,特別是尋找更為合理的政務中心運行模式來實現。

二、政務中心合理模式選擇的理性思考

(一)政務中心模式基本類型的邏輯推導與各自特點

以政務中心的組織性質、結構特點,特別以是否具有替代原部門直接實施行政許可以及是否對部門行政許可實施具有協調督辦權力為標準,進行邏輯上的推導,可將政務中心分為四種模式,即單純集中辦公模式、協調集中辦公模式、統一集中辦公模式和統一與協調結合集中辦理模式(以下簡稱為松散型、協調型、緊密型、復合型模式)。從現實運行情況看,目前國內只存在松散型和協調型兩種模式,緊密型模式雖得到《行政許可法》第25條的法律支持但沒有真正實踐,復合型模式純屬理論推導,無實踐樣板。

1.松散型模式,是指將具有行政審批權限的政府部門集中在特定的辦公場所,形成審批業務串聯、便民服務特點突出的政務中心。政務中心自身沒有統一的組織管理機構,更不具有任何行政職權。在行政審批業務上,它既不享有直接的行政審批權,也不享有對入駐部門行政審批業務的協調督辦權,目前不少省級政務中心就采取此種形式。它由一級政府組織興辦,但本級政府只決定入駐中心的部門和中介機構,負責為中心外聘物業公司。在組織關系上,進入中心的各類工作人員,均屬部門(包括中介機構)派出人員,其編制或隸屬關系均在其所在單位。在具體工作方面,入住中心的政府部門和中介機構是各司其職,按既有工作流程從事行政審批和中介服務。當發生涉及多家部門確實需要協調的重大行政審批事務時,由本級政府指定相關入駐部門組成聯席會議討論解決,爭執不下時由本級政府直接出面協調決定。據此可以看出,此類政務中心是一種較典型的物理式集中辦公形態,實際意義是通過政府部門“一樓辦公”方便行政相對人及時辦結許可申請。

2.協調型模式,是指政府各部門(包括中介機構)派出機構和人員集中在政務中心辦理行政審批事務,但政務中心有固定的組織管理機構和相應的人員配置,其組織形式與管理模式一般有兩種。一種是建立管委會,由政府秘書長或辦公廳(室)負責人擔任領導任管委會主任,入駐中心的部門主管領導任管委會委員,隸屬本級政府辦公廳(室)。管委會下設管理辦公室為常設駐政務中心管理機構。另一種是在政務中心設立管理辦公室,屬于本級政府派出機構,由政府辦公廳(室)管理,如大連市人民政府行政服務中心就是市政府派出機構。[1]政務中心對外不能以自己名義行使統一的許可實施權,但在內部卻享有對各部門行政許可實施的協調督辦權,對中心內部行政事務和人員享有管理和組織人事權,對入駐中心中介機構行使監管權。對于行政相對人來說,此模式除具備松散型模式的基本特點外,由于中心通過對部門間審批事項的協調督辦,可以縮短審批鏈條,壓縮許可決定期限,所以更加方便行政相對人。目前這種模式較為多見。

3.緊密型模式,是指政務中心自身就是獨立的行政管理機構,按《行政許可法》第25條的規定,將部門所有的行政審批項目集中起來以自己的名義獨立實施,原政府部門只保留知情權和建議權。根據其職責分析,政務中心行政管理機構性質應定位于本級政府的職能部門,屬于新類型的行政執行機構,中心的行政事務和人員完全由其負責管理。由于此種政務中心是以自己的名義獨立實施行政審批權力,行政相對人可以通過信訪、申訴、行政復議或行政訴訟方式救濟自己的權利,對其進行監督。這種模式現實意義在于通過整合相近、相關的行政審批項目并直接由政務中心行使,能夠最大程度上解決多頭許可、流程復雜、效率低下的行政許可問題,行政相對人在此辦理行政許可事務最為便利。

4.復合型模式,是指政務中心對擬進入中心的政府部門及其審批項目進行分類,對一部分能夠集中起來的項目直接交由政務中心,按《行政許可法》第25條的規定獨立實施審批;對那些不易集中起來的項目仍由進駐中心的部門自行實施審批,但中心行政管理機構具有對部門行政審批事務的協調督辦權,對入駐中心中介組織行使監管權。這種模式實際上是將緊密型和協調型模式的特點合二為一。它在組織形態和職能設置上具有緊密型和協調型模式的全部特點。責任追究方式上對屬于中心獨立實施的審批項目由其自行承擔法律責任,對由入駐部門實施的項目仍由該部門承擔法律責任。

(二)政務中心理性模式構建應遵循的基本原則

筆者認為,針對政務中心現存問題,結合相對集中行政許可權的法律規定,考慮到中國政府機構改革的發展走向,今后政務中心理性模式選擇過程中必須應遵循如下原則:

1. 實踐立法宗旨原則。《行政許可法》條文中關于相對集中行政許可權的規定既考慮到現實性又具有前瞻性。根據第25條要求,政務中心今后發展方向應成為獨立的行政職能部門,具有直接實施原部門行政許可的權力。第25條作為一種集中行政許可權力程度更高的形態,將其放在第26條之前,顯然是帶有前瞻性的。對此國務院副秘書長汪永清曾指出:“省級人民政府經國務院批準可以決定一個機關行使其他機關的行政許可權,把權力相對集中,為下一步的行政機構改革奠定了基礎。這一條的規定在實踐當中起到了非常大的作用,主要方面就是對推進行政機構改革,減少行政機構的設置,合理配置行政權力都起到了非常重要的積極作用。”。顯然,第25條反映出的立法初衷,其目的不僅在于便民高效,而且還要以此推進政府機構改革的發展,[2]就筆者的理解這實際上是為“大部門”體制的逐步建立做經驗積累。同時,按照《行政許可法》第26條的規定,政務中心也應具備對入駐中心部門許可實施工作的協調督辦權。通過協調部門之間在 “聯合、集中”審批中出現的問題,達到行政許可實施高效便民效果,這也是當前國情下的現實選擇。因此,在模式選擇上應兼顧這兩條法律規定。

2.有限性原則。實踐經驗表明,能夠集中到政務中心甚至直接由政務中心獨立實施的行政許可項目是有限的。原因在于一方面我國行政許可項目過多,類型太廣泛,完全由一個部門承擔是行不通的。另一方面,是否進入中心實施審批還要受到許可項目自身特點的制約。如像“民用爆破器材生產企業的安全、技術改造”、“藥品醫療機構制劑及品種生產”這樣專業性強、技術要求高、程序復雜的許可項目,雖可以進入中心但不宜交由政務中心獨立實施,仍應由入駐中心政府部門自行實施。還有一些項目如“國家秘密技術出口”等,由于涉及國家安全和社會穩定不能夠進入中心實施。因此,理性模式選擇時應考慮到客觀有限性,不宜一刀切,應多元化。

3.服務于政府機構改革要求原則。中共十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》,在推進政府機構改革方面,明確提出按照“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,進一步優化政府組織結構,規范機構設置,探索實行職能有機統一的“大部門體制”。其改革方向就是要將公共服務、行政執法等方面的執行職能分離出來,作為各級政府新類型的專門機構或政府的直屬機構,來提高執行效能。

建立“決策、執行、監督”相互制約和協調的政府組織機構現實中可以有兩種不同的選擇,一是在部門內部建立決策、執行、監督分離的機制,對傳統政府部門內部職能配置模式進行改革;二是在政府部門整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的權力配置和組織機構。據此,行政執行部門如何設置也相應出現兩種情況:一種是在保持政府部門大的框架不變的情況下,將各部門的決策與執行職能分開,把決策職能相對集中由精干處室承擔,把執行職能集中由部門的直屬機構承擔,兩條線運行,各負其責。其具體組織形式將由傳統的部(廳)—司(處)—處(科)的層級模式演變為部(廳)—管理局—處、部—管理局—執行局等層級模式,形成“小決策、大執行”的格局。另一種是借鑒香港特別行政區已有經驗和深圳“行政三分制”改革的做法即“行政系統中將決策和執行絕對分開,決策機構與執行機構之間沒有領導和被領導關系,各自獨立依法行使職權”。[3]鑒于行政審批制度改革在整體行政制度改革中單兵突進的地位,決定了這些改革都會在政務中心展開,都會影響到政務中心模式的選擇。

“大部門”體制是一種大職能、寬領域的行政事務綜合管理體制,與傳統政府專業部門管理方式相比,根本區別是輕管制、重服務,輕審批、重監管。它要求最大限度減少審批項目,并將必要的審批項目集中辦理。我國目前剛剛啟動的“大部門”體制,一方面合并機構將會逐漸減少多頭審批局面,另一方面也會逐步分離、下移部門內部的審批職能和機構,并將這些機構和職能并入政務中心集中實施。以筆者個人觀點,“大部門”體制改革,任務非常艱巨,不可能一步到位。就主要發達國家的經驗來看,完善這一體制均經過了40—50年時間。在我國也會有一個相當漫長的過程,至少要經過同等時間的努力,[4]而建立決策、執行、監督相互協調、制約的行政組織機構和運行機制,如果采取部門內部機構的重組整合方式,相對來說任務要輕松許多,可以先行一步通過政務中心來檢驗“大部門”體制創設是否可行。其基本流程是:部門內部執行處室由分散變為集中,設立部門統一執行機構,實現“一個窗口對外辦公”——部門執行機構人員進入政務中心實施許可,實現“一站式辦公”——政務中心按照“職能同類合并”原則將部門行政許可事項“分類集中辦公”——在“分類集中辦公”經驗總結基礎上將行政許可項目交由政務中心獨立行使,實現行政許可“一個機關、一個地點統一辦公”。

顯而易見,政務中心可以為職能相關部門最終演變為“大部門”提供實踐經驗。同時二者具有辯證關系,政務中心經驗積累越豐富,“大部門”體制改革步伐就越快;“大部門”體制改革步伐越快,相對集中行政許可權立法宗旨實現的也就越快。這也是政務中心理性模式選擇中應堅持的重要原則。

三、政務中心合理模式的實證性分析與現實構建

(一)政務中心合理模式的實證分析

根據政務中心建設存在的問題,結合其模式選擇的基本原則,可對政務中心合理模式選擇做實證分析。

1.松散型模式。這種模式實質上只是改變辦公地點,實行“一樓式”辦公,從空間上部分方便了相對人辦理行政許可的時間。從實踐上看,它并沒有解決重復審批、多頭審批的問題,部門之間職能交叉、責任混淆的現象不能得到克服,無法實現相對集中行政許可權核心價值追求,更不能從實質上解決行政許可實施中存在的深層次矛盾。現實操作中作用發揮有限,也不符合我國政府機構改革的基本原則和發展趨勢,顯然不是今后的發展方向。

2. 協調型模式。協調性的功能特點決定了其利弊共存。一方面它踐行了《行政許可法》第26條的主要內容,另一方面,它不能為《行政許可法》第25條實踐提供可能,受到自身權限限制其協調功能在現有條件下發揮有限。更為重要的是,它對優化政府組織結構、規范權力配置模式、促進職能有機統一的“大部門”體制建設的發揮不了作用。

3. 緊密型模式。從理論設計上講是一種最佳模式,但未必是合理模式。學界部分激進人士認為,要實現相對集中行政許可權的真正到位,必須提升政務中心的法律地位,對其管理體制、管理權限進行改革,打造相對集中行政許可程度高度集中的新型政務中心,將政務中心實體化。如袁曙宏、楊偉東建議借鑒德國經驗實行一個部門許可,建立“政務服務局”。[5]實務界持此觀點的更多。這是一種激進式的改革,如果真正能夠付諸實踐,將能大幅度壓縮行政審批數量,減少行政審批環節,完全克服多頭、重復審批,行政相對人將得到極大便利。它實現了《行政許可法》第25條、第26條的基本任務,符合政府職能轉變和機構改革發展方向。但由于要從根本上剝離原政府部門的核心權力,涉及對政府部門職能設置和政府整體利益格局的全方位調整,改革阻力之大難以想象,國外也沒有普遍性成功的經驗,同時政務中心也無力承擔所有的行政許可項目。此外,這種模式下權力將更加集中,如不能有效的監管,則又會形成新的權力腐敗,最終將違背立法初衷。

4. 復合型模式。由于政務中心管理機構管理權威被強化,不僅符合《行政許可法》第25、26條的立法要求,又能夠加強對部門審批事項的協調能力,解決行政許可申請人及時快捷辦理許可事務的需求。加之在改革方式上屬于漸進式改革,行政機關的承受力和現實推進的可能性都較強,故此模式是較為理性的選擇模式。更為重要的是,無論今后行政權力運行機制改革中采取何種方式,它都能夠起到積極促進作用。其原因主要有以下兩點。第一,如果采取部門內部決策、執行、監督分離方式,鑒于部門入駐中心時已實現了《行政許可法》第26條第一款“一個窗口”統一受理,那么政務中心管理部門的任務就是承擔部門間行政審批業務的協調責任,同時實踐《行政許可法》第25條的規定,為“大部門”體制逐步推行積累經驗。第二,如果采取政府部門外部整體構建決策、執行、監督分離的方式,由于行政執行機構更加獨立并分散,為實現行政許可實施的高效、便民,就更需要復合型的統一設置、組織強化、功能兼顧的政務中心管理機構了。

(二)政務中心理性模式構建的現實路徑

鑒于復合型模式目前并沒有成熟個例,在現實路徑選擇上,不僅要賦予政務中心管理機構獨立辦理和協調督辦行政審批事項的職能,還要提升其組織行政級別,這是中國行政管理現狀所決定的,必須給予重視。試點中,要提升現有政務中心管理機構的行政級別,至少應將其與同級政府職能部門平級設置,管理人員按照公務員編制配備,可以將許可職能被剝離交由中心實施的原政府部門工作人員整體劃出來,納入中心實行公務員化管理。

同時,為實現管理到位,必須由同級政府編制部門制定“三定方案”明確職責并最終實現法制化,其主要職責應包括以下幾個方面:一是賦予其獨立實施行政審批職能;二是對其它入駐部門的審批活動承擔協調督辦職能;三是對中心管理人員和雇傭人員的管理職能;四是對今后可能擴大的服務范圍給予原則性規定。至于政務中心的冠名,建議命名為某級政府行政許可執行局,它以政務中心為辦公場所,對外可懸掛兩塊牌子,即政府行政許可執行局和政府政務服務中心,管理機構實行一套班子、兩塊牌子體制,存在這樣兩種運行模式在形式上就能夠有效的結合起來。加掛政務服務中心牌子的意義在于,一方面使得當事人明白,中心將繼續承擔“聯合、統一、集中”實施行政許可的任務,另一方面,又為中心進一步擴大職能范圍、強化公共服務提供了名稱依據。

參考文獻:

[1]段龍飛.我國政務中心建設[M].武漢大學出版社,2007-05.

[2]人民網發表,轉載于湖北省水利廳行政服務中心.

[3]譚波.論“大部門置改革”的縱身策略—決策執行監督制約與協調視角[J].理論導刊,2009,(3).

[4]李軍鵬.深化行政管理體制改革若干重要問題解析[M].中國黨史出版社,2008:175.

[5]袁曙宏,楊偉東.論建立市場取向的行政許可制度[J].中國法學,2002,(5).

[責任編輯:張亞茹]