基于公民社會視角的善治政府構建

陳桂生　蘇文卿

摘 要:善治依賴于公民社會的發展。公民社會的良性運行有利于轉變政府職能,加強與社會互動,并推動公益事業發展。傳統政治文化排斥公民社會的發育,傳統政府治理模式阻礙了公民社會的發展,它們使得公民社會組織協調性不足。為構建善治政府,應加強對公民社會的培育和完善并強化對公民社會的扶持和規制。

關鍵詞:治理;善治;政府治理;公民社會

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0017-03

一、政府治理理念及其范式變遷

隨著科學技術的飛速發展,人類社會不斷地經歷著一次次重大的變革,特別是自20世紀80年代中期以來,許多先進國家的公共部門管理發生了急促變化。曾經支配了整個20世紀漫長時期的等級制官僚制組織形式,如今正轉變為公共管理的彈性的、以市場和社會為基礎的形式。這不僅是一種形式上的變革或管理風格的變化,而且也是政府的社會角色及政府與公民關系上的改革。90年代以來,在西方政治學界,一種新的政治分析框架,即治理和善治理論開始日益引人注目。“治理”一詞在1989年世界銀行概括當時非洲的情形時第一次使用,此后,在西方經濟學、政治學、管理學領域逐漸流行起來[1]。在許多學者看來當今時代的發展最引人注目的變化之一,便是人類政治過程的重心正在從統治(government)走向治理(governance),從善政(good government)走向善治(good governance),治理的最終目標是實現善治,而這正是“治理”概念流行的主要原因。

理論上,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新型關系,是兩者的最佳狀態[2]。善治實際上是國家的權力向社會回歸,善治的過程也是一個還政于民的過程,它表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。從全社會的范圍看,善治離不開政府,但更離不開公民,因為善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同。所以,善治的基礎與其說是在政府或國家,還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說,公民社會是善治的現實基礎,沒有一個健全發達的公民社會,就不可能有真正的善治。

二、 公民社會的基本特征

公民社會是指國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和,通常也被稱為非政府部門、非營利組織、第三部門、第三域、志愿部門、公民社會組織等等。當代中國的公民社會可以說是有中國特色的公民社會,“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則,以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域,以及進行參政議政活動的非官方公域。”[3]6之所以如此界定中國公民社會,是因為它的確有著與西方市民社會不同的社會特征[4]107-114:

1.自發性與人為性并存。當代中國的公民社會是適應市場經濟發展的需要而產生的。市場經濟內在地要求擺脫國家、政府強制性干預,自發形成自由活動空間和自主利用社會資源。與此同時,當代中國公民社會的發育同時又是政府自覺扶持的結果,從而又表現出人為性的一面。因為中國公民社會是改革的產物,而改革很大程度上取決于政府尤其是高層領導者的決策,因此,改革的政府主導性決定了公民社會組織所具有的人為意識烙印。

2.民間性與官方性并存。民間性是公民社會的一個重要的外在特征,主要是指公民社會成員行為活動的非官方化,組織形式與動作方式的非行政化。在當代中國,那些游離于現行行政體制之外,沒有單位或部門歸屬的個人、團體、企業,如個體勞動者、私營企業、合資企業、各種協會、團體等無不反映著中國公民社會的民間性。但是必須承認,當代中國的公民社會又具有較為明顯的官方性,民間性官方性并存的特點,集中體現在社團上。中國的公民社會組織“大多數是由政府創建,并由政府的主導,尤其是那些經過合法登記的有重要影響的民間組織,如各種行業協會、同業組織、研究團體、利益團體等……政府對重要民間組織的主導始終是中國公民社會的顯著特點。” [5]217

3.自主性與依賴性并存。自主性是公民的本質特征,沒有自主性就談不上什么公民社會,而自主程度則是公民社會成熟的標志之一。自主性的特點在當代中國公民社會的活動中已有所體現,如個體勞動者、私營企業、三資企業的生產、銷售,只要在法律允許的范圍內,政府不予干涉。各種社團根據自身的特點與要求獨立開展成員間的交往活動,表達和維護成員的正當權益。但是,由于當代中國公民社會脫胎于一個高度政治化的社會,它的發育受到政府政策的扶持,其存在與發揮作用往往要借助于政府的權威與權力,這又內在地決定了其對政府相當程度的依賴性。

4.分離性與合作性并存。當代中國公民社會處于生成初期,自主領域的每一次擴大,都意味著政治國家控制領域的相對減少,分離的過程還遠未結束,所以分離的特征明顯存在。與此同時,當代中國公民社會表現出與國家的合作性。公民社會與政治國家各有其特殊的職能,但在管理和協調當代中國的經濟,社會活動時,也會出現某些職能的合作,如維護市場秩序,政府責無旁貸,眾多社團也行使并發揮著重要的管理職能。

三、公民社會發展在政府治理中的作用

公民社會在政府治理中的影響是多方面的,不僅體現在彌補政府角色的失靈,而且還體現在以積極的姿態改變社會的治理狀況,與政府共同承擔起治理的責任。公民社會的發展推動著政府由“統治”到“治理”,由“治理”到“善治”,它在政府治理中的作用主要體現在如下幾個方面:

1.規范政府行為。公民社會對政府行為構成了有力的制約。改革開放前,對政府行為的制約主要來自政府內部的權力制衡。公民社會組織大量生長起來后,政府開始受到來自外部的制約。當公民社會組織發現政府政策明顯不合理或違法時,會有組織地抵制這些政策,在許多情況下政府迫于其壓力而往往改變原來的政策。公民社會組織越是強大的地方,政府的壓力就愈大,它往往必須愈加小心辦事,政府行為規范性就愈強。一個明顯的例證是,在村民委員會健全和強有力的農村,鄉鎮干部的違法亂紀的現象就要比其他地方少得多。

2.促進政府職能轉變。長期以來,政府習慣于既“掌舵”又“劃槳”,從事著大量直接、微觀的事務工作,將經濟、社會大小事務攬于一身。政府的職能轉變就是要通過機構改革和組織調整把大量繁雜的服務社會和控制市場的具體職責向社會和市場分化轉移。公民社會的出現和發展,為政府放權于社會提供了承接職能的社會主體。公民社會的獨立性、參與性、非贏利性以及自我管理等特征,決定了它的準公共性質,可以擔當這一主體。同時,在很多公共領域,公民社會組織可以進行廣泛地參與,我國在轉變政府職能中,既要注意借鑒發達國家在發揮政府作用方面的經驗,又注意汲取市場失靈和政府失靈的教訓,切實推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開等轉變政府職能的核心問題 [6]11。總之,公民社會能夠承擔大量原來由政府承擔的職能,為社會提供廣泛的服務內容。公民社會發展,為政府職能的轉變提供了可能性,也為實現政府善治創造了良好的社會環境。

3.推動社會事業發展。社會公益組織是公民社會組織的重要組成部分,它們大多目標明確而單一,為全社會某一具體問題或為某一類特定人群提供服務。所以從某種程度上講,在某一專門領域,公民社會組織可以比政府更專業,更有權威也更有能力,可以在該領域發揮重要作用。另外,各類公民社會組織通過宣傳和輿論,引起社會和政府對某一問題的關注和思考,甚至推動政府出臺該方面政策。同時,公民社會組織積極投身公益事業,可以改善政府的形象,增強公民的政治認同感。發展公益事業是政府不可推卸的責任,但是某些公益事業由政府直接出面組織實施可能達不到最好的效果,在這方面公民社會組織有著不可替代的作用。例如,在賑災救災、扶貧濟困、幫助婦女兒童和老弱病殘等方面,諸如中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國青少年基金會這些民間組織在幫助失學兒童、救濟災民和貧民的“希望工程”、“扶貧工程”中發揮了極大的作用。公民社會組織的這些活動不僅改善了政府的形象、政府與公民的關系,而且還增大了公民對民族國家的認同感。

4.加強政府與社會互動。公民社會促進政府與社會的互動主要體現在它通過建設政府與社會的溝通機制,形成政府與社會的良性互動,從而化解各種矛盾和沖突。當前我國正處于社會轉型過程中,利益主體日益多元化,利益關系不斷復雜化,公民的個體利益取向呈分散化趨勢,呼喚有效的利益表達途徑;傳統的單極利益表達,缺乏有效的溝通渠道,直接削弱了利益表達的有效性。公民社會組織門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛,作為一種處于政府與社會之間的中介力量,它可以反映公民的多樣化要求,通過組織的形式來表達自己的利益需求并建立利益均衡機制。在這一利益表達和利益協調過程中,公民社會組織則將其成員的利益表達進行整合,使其科學化,從而為公民的利益表達提供了多種渠道,推動著政府與公民的合作,在增強公民與政府有效溝通的同時促進著善治的進程。

四、構建善治政府的進路

公民社會的形成并不是一個完全自發的過程,特別是中國公民社會的形成更離不開主體的自覺活動。我國公民社會總體上還處于起步階段,還不能相適應市場經濟的迅猛發展和社會結構的快速轉型。現在的公民社會還存在諸多問題和困難,還難以承接政府轉移的職能,滿足社會的需要。因此,我們需要政府和社會各方面合作努力,共同推動公民社會的健康發展,以充分發揮其在政府善治中的積極作用。

1. 培育理性的公民文化。公民社會強調公民行為的自覺性,即不是被動的等待政府主動退出管理領域,而是靠公民自覺來推動自己的主動性行為。以科學精神、公民意識和權利意識為核心內容的理性文化是公民社會培育和發展的精神資源和動力。培育理性的公民文化主要從以下幾個方面著手:

一是培養自主意識。公民社會以個體的獨立性、自主性為存在前提,因而平等自主意識是理性公民文化的基本構成要素。培養自主意識首先要把個人從自然經濟所形成的人身依附關系中解放出來,擺脫政治社會生活一體化對人的束縛,由市場交換所形成的平等交往的橫向聯系取代等級身份的縱向關系。與此同時,培育市場經濟中個體的自主意識和平等意識,將公民要求機會均等、平等競爭的愿望和要求轉化成自覺的理性文化。

二是普及權利觀念。權利觀念是理性公民文化的核心內容,涉及到社會成員如何看待自身在社會政治生活中的地位和作用。民主行政的治理理念認為政府的權力來自于人民的授予,普及權利觀念就是要一方面在社會政治生活中重視對財產權利、契約權利、勞動權利、自由選擇和政治參與權利的認同和維護,把權利看作是一種普遍性、平等性的存在。此外,權利觀念還要求鼓勵社會成員對來自于他人,包括政府的非法侵害不再持完全容忍的態度,在民主程序內維護自己的合法權利。

三是增強法律意識。法律意識所以成為理性公民文化的構成要素在于,公民在公民社會內部的交往與合作以及對國家政治生活的平等參與,都要通過體現公民意志、受理性支配的法律來保障。但在目前,公民的法律知識還是比較缺乏,這在一定程度上影響了公民對公共權力行使狀況的判斷力。對于公民來說,增強法律意識,不僅要求其在社會政治生活中自覺地接受法律的約束,更重要的是要使公民值得使用法律來制約、規范國家權力,保護自己的權利和利益。

2.發展公民社會組織。傳統的社會組織和群體是在政府、社會關系一體化的模式下作為政府的附屬物而存在。這種模式必將導致社會失去活力、政府效率低下,因而需要逐步剝離各種社會組織的政治職能和行政職能,落實各種社會組織的經營和管理自主權,確保各種社會組織在法律范圍內享有較為廣闊的自由活動領域。同時,積極促進社會中介組織的發育和完善,如各種行業管理協會、專業服務事務所、社團、俱樂部等中介組織的發育和發展,使其承擔自我管理、自我服務、自我協調、自我監督功能,在政府、企業和市場之間建立橋梁。如以居民代表大會為主的社區自治組織和滿足居民各種需求的社區民間組織,也成為構建我國公民社會的一個現實平臺。居民通過參與社區民間自治組織,養成參與公共生活的習慣,培養出獨立、平等的主體精神,并增加人們的社會資本,形成一個基于廣泛的分工合作的契約型社會。這種契約型社會蘊含了市民社會所具的意志自由、權利義務平等、等價有償和公平競爭等一系列規則及法治精神,從而為公民社會的構建提供組織基礎和精神條件。

3.強化公民社會的扶持力度。在某種意義上,我國的公民社會發展程度依然孱弱,需要政府行政部門的加大培育和適當的規制的力度。具體說來,大致存在如下幾個層面的扶持:一是創造寬松的政治環境。政府應嚴格遵循憲法,保證公民的人身自由、言論自由、結社自由。如最近國務院召開常務會議,提出完善成品油價格形成機制,實施燃油稅費改革,向社會公布成品油價格和燃油稅費改革方案,廣泛征求各方面意見,這一舉措體現民眾的知情權、參與權、話語權,在公民社會形成了一個比較合理的利益分配機制。這也是寬松的政治大環境所營造的良好氛圍。

二是規范資金扶持。政府要加大對公民社會的資金扶持,國家應該多設立專項基金,如三江源保護基金,貧困學生助學基金,汶川基金等。這對環境保護、社區服務、穩定社會以及幫助弱勢群體可以起到重要作用。同時,這也能讓公民社會能夠有固定的資金來源。

三是逐步建立制度保障。培育公民社會,十分重要的一點,就是要擴大公民社會獨立、自主的活動空間,進入政府不該管、管不了、也管不好的領域。政府要在制度層面上做到讓利益公開主張和自由表達。即使存在難以清晰界定公共領域和私人領域界限的問題,但是制度建設有利于公民社會發展則是毋庸置疑的。

4.建立監督與評估機制。公民社會從事的是社會公益事業,它與企業管理原則的不同點就在于工作的高度透明化和完全的公開性。公民社會只有依靠這種社會信用才能生存和發展。公民社會組織的成員應當對自己的行為負責。責任性在于公民社會組織的成員以及管理機構由于承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或者不適當的履行其職能和義務就是失職,或者說缺乏責任性。為此,需要形成一股強大的力量推動市民社會建立社會信用。政府的監督與評估機制應該起到引導作用,根據法律法規實施監督與評估,運用法律和道義的雙重手段增大個人以及機構的責任性。同時,政府還要成立專門的調查機構調查公民社會組織的財務開支狀況,必須運用于特定的目的,不能謀取私人利益,必要的時候可以通過司法途徑解決。

5.提升公民社會的能力建設。從國內和國際經驗看,公民社會只有更好地解決一些長期性的社會問題,滿足政府、企業未能或不能滿足的需求,才能獲得政府和公眾的認同,從而為政府善治創造條件。因此,一方面要求國家從政策法律上為社團的發展創造更大的自治空間,建立社團組織的自律機制,實現其成員的自我管理,并確保其正規性、民間性、非盈利性、代表性和參與性等;另一方面,還需要政府加強積極引導與長期建設。對當代自發形成的公民社會組織所引致的組織混亂,管理分散,協調能力差,缺乏法律保障與規制等問題進行科學管理,使之在二者之間形成一種良性循環互動。至此,公民社會不但可以成為自立、自治的社會組織,功能得以有效發揮;而且政府的許多社會事務也可以由公民社會承擔起來,政府的公共管理壓力和財政負擔得以減輕,使政府從“統治”轉向“治理”,從“治理”至于“善治”。

參考文獻:

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[責任編輯:王潤秋]