中國３Ｇ產業宏觀環境及管制政策研究

陳志剛

編者按

2009年中國國際信息通信展覽會是3G牌照發放后工業和信息化部主辦的首個國際大型信息通信展覽會,由此不難預測,3G技術的展示及業務應用的演示將成為本屆展會的亮點:2009年是中國3G建設全面鋪開的一年,3G網絡建設最新進展、3G網絡規劃和優化方案、3G業務應用、3G終端、3G演進等都是國內移動通信業持續關注的熱點。此外,隨著全業務運營時代的來臨,寬帶電信業務與增值服務、移動互聯網、寬帶無線接入、家庭網絡等新業務和新技術也將展示信息通信行業的最新趨勢……3G為我國通信業發展帶來的勃勃生機,和我國通信業迎接全業務運營時代的全新姿態,都將在本屆展覽會上一一呈現。

為此,本期隆重推出“2009年中國國際信息通信展”專刊,同業內專家、學者、研究者一起,對我國3G產業宏觀發展環境及監管政策進行解讀,對3G網絡建設、規劃、優化的現狀、關鍵問題和經驗進行介紹,對3G業務、終端、市場等問題進行研究,對我國運營商的全業務運營策略進行分析。

【摘要】文章首先從基礎市場運營結構、移動通信技術和標準的發展趨勢、三大國際標準產業鏈競爭成熟度以及電信產業與金融媒體等傳統產業融合趨勢對中國3G產業的宏觀環境進行了分析,并在宏觀環境分析的基礎上闡述了中國電信管制政策所面臨的目標價值體系上的沖突和挑戰,最后,文章提出以TD的市場化和國際化作為首要目標的四維3G管制政策目標綜合體系。

【關鍵詞】3G產業環境 管制目標 融合監管 管制沖突

在延后全球3G牌照發放十年之后,2008年,中國政府以采取大規模市場結構重組與3G牌照同時發放的方式,拉開了中國3G產業發展的帷幕。從六家分業運營的結構體制,重組為只有3家的全業務運營結構,尤其是3G移動通信市場從原來的只有兩家的雙寡頭壟斷到有三家的壟斷競爭。從體制到政策,此次重組對中國的電信產業政策監管提出了新的挑戰。這種挑戰又由于夾雜了復雜的政治因素的考量、混合了國家自主創新、市場結構調整以及國有資產保值等多維的管制目標需求,而顯得尤為困難重重。

1 中國3G產業宏觀環境分析

通過研究和分析中國的3G產業管制政策所面臨的宏觀環境問題,筆者以為,可以從市場結構環境、技術進步發展趨勢、3G三大國際標準產業鏈競爭成熟度以及產業融合四個維度進行剖析。

1.1 中國3G產業的基礎運營結構

在電信產業重組之后,中國電信產業的運營結構呈現出明顯的強弱配格局。

首先,在業務結構或者地區結構上,三大運營商呈現互為主導的運營格局。從固網業務結構來看,中國電信和中國聯通分別是南方區域和北方區域的固網業務主導運營商,而中國移動在全國范圍內均是最弱小的運營商;從移動業務結構來看,無論是用戶還是網絡規模,中國移動無疑是一家主導運營商,而中國聯通和中國電信是非主導運營商。

其次,從3G標準的成熟度來看,在所獲得的3G牌照中,中國移動作為規模最大的移動業務主導運營商,所獲得的是產業鏈成熟度最低的TD-SCDMA。相比而言,其他兩家運營商獲得的是相對成熟的WCDMA和CDMA。

最后,從市場結構來看,在移動通信業務上,一家獨大是基本的市場格局。中國移動和中國聯通在2G時代已經占據了90%的用戶市場,尤其是中國移動在2G上積累的超過70%的用戶規模所產生的用戶鎖定效應,是影響未來3G發展的重要環境變量。從2009年三大運營商的移動用戶增長趨勢看,這種龐大用戶規模所帶來的慣性對3G管制政策的挑戰將是長遠的。

基礎運營結構和市場結構組成了中國3G產業發展宏觀環境的基本面,可以預見在很長一段時間內,會對中國的3G產業發展有著重要甚至決定性的影響。

而在另一方面,中國的3G牌照發放整體滯后于世界上大規模3G牌照發放浪潮十年左右,在這十年間,移動通信技術已經發生了質的飛躍。目前,以LTE為代表的B3G、4G已經從實驗室走向試商用、商用,過渡或者替代,這些構成了中國3G產業發展方面的技術基本面。

1.2 中國3G產業發展的基本技術環境及趨勢

中國3G牌照的發放是與國家自主創新戰略緊密聯系在一起的。這也是中國滯后近十年,在2009年發放3G牌照的原因之一:為TD-SCDMA的成熟和確保市場化的成功保留足夠的時間窗口。

然而在中國進入3G元年的時候,全球的移動通信技術已經開始進入后3G時代。

3GPP標準化組織在受到IEEE 802.16標準化工作組推出的具有移動功能的WiMAX挑戰和沖擊的時候,于2004年底,提出了革命性的LTE研究項目。與原有移動通信標準的制定模式不同,Vodafone、T-Mobile、中國移動等7大運營商聯合主導了LTE的需求。

從2004年開始,經過SI可行性研究階段之后,3GPP在2006年9月正式開始了LTE標準的起草階段。截至2008年,全球主要移動運營商如沃達豐、Verizon、中國移動等均宣布了自己的下一代網絡演進計劃,而進入2009年后,Telenor集團、Verizon、中國移動、中國電信都已經或者計劃在2010年前后開展LTE實驗網絡試驗網的建設和測試。

因此,從技術進步的角度看,中國的3G可能會在商用不久就面臨由于技術進步被替代的產業風險。

而另一方面,經過十多年的發展,中國的2G網絡從網絡覆蓋到網絡質量乃至業務應用,其成熟度和豐富度已經能夠滿足大部分用戶對移動通信的業務需求,并且從運營商到整個產業鏈已經產生了規模龐大的沉淀成本。這樣也構成了中國3G發展環境的基本技術面。

1.3 3G三大國際標準產業鏈競爭成熟度

與市場結構、技術進步趨勢相似,影響中國3G監管政策的另一個要素就是國際三大3G標準的產業鏈成熟度。

眾所周知,TD-SCDMA真正市場化進程是在2008年開始的,而彼時其他兩個3G標準早已渡過了最開始商用時的終端匱乏、產業鏈力量薄弱、應用匱乏、網絡設備不成熟等問題集中爆發的階段。與TD-SCDMA相比,WCDMA和CDMA2000經過近十年的發展,已經具備了在中國市場攻城略地的強大競爭能力。

而TD-SCDMA,從2008年開始,也不過是剛剛完成從試驗網到商用網的轉變,在終端、測試、芯片、網絡等環節仍面臨巨大挑戰。從公開的數據來看,對TD-SCDMA來說,在網絡質量上能夠不比2G網絡差成為運營商設定的主要目標。也有數據表明,在網絡優化和建設上,TD-SCDMA難度數倍于2G的GSM。這些都表明,在產業鏈的成熟度上,自主知識產權的3G標準TD-SCDMA處于夾縫中的尷尬競爭劣勢將在一段時間內存在。

與技術比較劣勢相比,三大3G國際標準在全球市場的份額已經成為一個標準能否有效存在和發展的另一個決定性因素。在所有標準中,WCDMA無疑獲得了全球范圍內主要運營商的支持。在3G向4G演進的過程中,高通在2008年底前宣布放棄UMB,專攻LTE,成為市場選擇標準的一個典型案例。那么,對于中國的3G政府監管政策來說,所有管制政策的出臺,都要考慮產業成熟度和國際化程度所帶來的此消彼長的影響,這是必須納入關鍵考量的外部要件之一。

1.4產業融合應用需求成為3G發展的宏觀外省需求變量

信息和通信產業之間的融合以及信息通信產業與傳統工業的融合,已經使原來涇渭分明的產業邊界變得模糊,而在融合邊界催生的新的融合應用需求將對中國乃至全球3G產生決定性的結構影響。

3G的高帶寬為互聯網的移動化奠定了技術基礎。以IP技術為基礎的傳統互聯網應用對移動化的強烈需求,使移動互聯網成為IT與CT融合的新產物。在移動互聯網時代,移動終端成為用戶接入的第一入口。移動終端成為3G與互聯網、工業、金融、媒體、廣電等其他產業融合的匯聚點。

最明顯的就是移動終端的媒體化趨勢。手機報作為傳統新聞行業與移動通信的融合應用,其在中國的用戶數和發行量已經遠遠超過了任何一家傳統媒體的訂閱用戶數和發行量。以中國移動公開透露的數據為例,截至2009年5月,中國移動的手機報用戶已經超過4000萬。除此之外,基于移動終端的移動廣告業務、手機視頻業務,使移動終端早已超越了作為語音通話工具的范疇。

而與金融行業的融合,則是3G應用融合的另一個重要趨勢。在日韓等3G先行的國家,移動支付(手機支付)已經成為重要的基礎性3G應用。中國工商銀行在2009年7月宣布推出3G版的手機銀行,而中國移動也推出了基于話費賬戶的移動支付業務。手機在金融與移動通信的融合中,成為一個新的金融工具。

除了互聯網、媒體、金融、廣電之外,其他傳統行業與移動通信的融合需求也成為3G發展的重要驅動力,而這所有一切,都對現行的政策監管體系提出了新的挑戰。

2 3G管制政策目標價值體系的沖突和挑戰

電信行業的政策管制目標,一般分為效率目標和公平目標兩種。通過對中國3G產業發展宏觀環境的分析,我們可以推測,效率目標或許將成為監管政策的首要價值判斷基準。

筆者認為,中國3G產業的宏觀環境,給政策監管提出了極大挑戰。監管目標的復雜性和相互之間的不可調和的沖突,讓監管政策的制定陷入了兩難境地。

基礎運營結構格局與國家自主創新戰略目標要求的潛在沖突使得監管政策的制定存在雙重價值判斷基準。3G牌照發放后產業發展是否取得成功,將以TD-SCDMA是否成功市場化并具有國際競爭力作為主要參照標準。然而,由于基礎運營結構的強弱配格局,將使市場結構調整目標與這一目標產生沖突。由于中國移動在移動通信市場作為主導運營商的同時又承擔著TD-SCDMA的運營和市場化和國際化重任,市場結構調整的管制政策,例如不對稱價格管制或者攜號轉網等措施必將對TD的建設和運營產生重要影響。這種價值目標體系的沖突置監管政策的制定者于兩難境地。

三大國家標準的產業鏈成熟度成為TD-SCDMA國際化競爭優勢建立的主要障礙。目前來看,一方面WCDMA和CDMA2000標準在中國的網絡建設和市場發展,使國外的大型通信設備制造商由于不存在任何進入中國市場的壁壘而沒有足夠的壓力和動力去參與和促進TD-SCDMA成熟和國際化;另一方面,其他國際運營商也不存在其用戶漫游至中國時存在制式不一致的障礙,這也導致它們沒有足夠的市場壓力促使其選擇TD-SCDMA作為技術選擇路線。或者說,在沒有其他顯性強制性管制政策約束的條件下,掌握著國家標準話語權的國外設備制造商和運營商,是不會有主動提高TD-SCDMA國際化競爭優勢的意愿的。

技術替代風險、規模巨大的存量資產的沉沒以及國有資產的保值增值成為難以調和的矛盾目標。LTE(或者說4G)在中國3G牌照發放后的試商用以及商用,有可能導致中國3G的大規模資本投資沉沒。這是由LTE技術本身革命性的演進所導致的:LTE采取的全新的網絡結構和物理層技術,以及在很大程度上犧牲了的后向兼容性能,使運營商在網絡建設時系統設備和終端設備,均需進行替換。這種技術進步所帶來的替代風險成為中國3G產業資產保值增值的潛在殺手。同時,運營商在2G時代形成的龐大規模的存量產業資產,又由于3G與2G在業務和應用上的相似性而產生直接替代競爭,也成為國有資產保值和增值目標的重大挑戰。

3G產業與其他產業的融合應用,對目前垂直行業監管體系及其政策協調機制提出了新的需求。移動終端的媒體化、金融工具化、信息化趨勢,使原先毫不關聯的產業在移動終端這一載體上,由于融合應用出現了交叉。以移動支付為例,運營商開展的小額支付或者以話費作為賬戶的手機支付,已經使電信運營商進入了金融服務業,那么,對電信與金融融合邊緣金融業務的監管就成為電信管制當局和金融管制當局進行政策協調,建立統一的融合監管體系的直接需求。而在電信業與廣電業融合的過程中,移動終端成為第五媒體,對于監管當局來說,媒體行業與電信行業融合應用的出現,也需要在電信與廣電部門之間形成協調一致的政策監管機制。

3 3G產業管制政策協調目標體系

由于3G宏觀產業環境的復雜性,在3G政策監管體系的設計上,筆者以為,首先需要建立一個主次分明、協調一致的目標體系,才能指導3G監管政策的制定、執行和優化。

除了電信管制中的公平和效率等通用目標之外,筆者認為,在3G管制政策制定上,需要建立一個符合中國3G宏觀產業環境的目標體系。

首先,TD-SCDMA標準成功的市場化和國際化應成為3G管制政策的首要目標。由于其他兩個標準對于中國實施國家自主創新戰略,謀求國際標準話語權將會產生阻礙和替代作用,因此,中國的3G產業管制目標必須與國家戰略目標保持一致,盡可能減小這種阻力和避免話語權競爭替代效應的出現。

其次,市場結構均衡調整應是3G管制政策的第二目標,并在必要的時候服務于首要目標。應該說,移動通信業務在很多國家已經不再列入電信行業的強壟斷業務,而在中國市場,電信行業市場結構的失衡,尤其是中國移動的一枝獨秀,從電信管制的經濟學和社會學影響來看,并沒有產生壟斷者濫用市場勢力破壞競爭損害公眾利益的行為。同時,由于中國三大運營商同屬國資委的特殊資本結構,衍生的國有資產保值和增值需求,注定市場結構的均衡不應該也不會成為電信管制政策的首要目標。

再次,減少重復投資和減緩資產迅速沉沒應成為3G管制政策設計中的第三個目標,以此防范由于無序競爭和技術進步替代的風險。重組前,電信企業是分專業運營,全業務牌照頒發后,對于在固網業務和移動業務互為主導運營商的中國移動和中國電信、中國聯通以及在南北地區互為固網業務主導運營商的中國聯通和中國電信來說,如果沒有電信資源共享的管制機制和協調機制,將會給運營商帶來很大的重復投資沖動。世界上很多國家都對電信網絡的開放、分拆和定價問題做出了具體規定,而在我國只有難以操作的原則性規定。而后3G乃至4G技術的進步,對3G投資造成的替代沉沒風險要求3G管制政策的目標設計必須建立最大限度的資源共享強制技術規范體系,而這種強制技術規范體系的實施,必須依托顯性的管制政策設計和監管。

最后,3G管制政策的目標必須以促進產業融合、創新3G應用為終極應用價值判斷目標。3G乃至4G移動通信技術與傳統工業和服務業的融合,要求3G的政策監管也必須與其他產業的監管政策進行融合,尤其是作為國民經濟基礎設施產業的金融服務業與電信產業的融合,這迫切需要打破部門行政壁壘,構建一個大監管體系。這種監管體系應是在部門利益折衷和協調的基礎上,從政策上降低原本相互隔離的兩個產業中的主體進入彼此產業的壁壘,并最終促進產業間融合應用的發展,從而提升整個社會的工業化和信息化融合水平。

以實施國家自主創新戰略為終極目標指向,筆者以為,以TD的市場化和國際化作為首要目標,以市場結構調整、國有資產保值增值和促進融合應用順序作為次要目標并服務于首要目標的的3G管制政策目標綜合體系,或許是在不對稱相互失衡的市場運營結構、3G被4G替代過渡的技術風險、爭奪國際標準話語權面臨的產業鏈競爭劣勢以及電信產業與金融、廣電媒體等行業的融合趨勢內外宏觀環境下最不壞的選擇。

4 結束語

可以說,在全球范圍內,還從來沒有一個電信管制機構需要面對如此復雜的目標調控體系。因此,審慎的對中國3G產業所處的宏觀環境做一個全方位的梳理和研究,建立一個有效制度供給的政策監管機制,具有極其重要的理論現實價值。也只有在弄清楚中國3G產業發展的內部和外部環境、了解我國3G產業發展所面臨的問題之后,才能制定一個符合國家、產業、企業、社會利益的綜合協調的管制政策目標體系。也只有這樣,每一項管制政策的制定和執行才不至于偏離正確的方向。

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