芻議地方立法溝通機制的建構

林開華

當下地方立法的實效普遍不容樂觀,地方立法對實踐的調整功能發揮得不盡理想,這既影響了地方立法權威的實現,也制約了地方立法質量的提高。造成這種局面,表面上體現為地方立法的可操作性差,但更凸顯了地方立法出現了某種程度的合法性危機。所謂立法的合法性,有別于立法的合法律性,前者意味著被認可,后者則僅意味著符合法律規定的權限、程序等。地方立法出現合法性危機,意味著地方人大所立之法不為社會所普遍接受,地方立法功能未得到充分發揮,地方立法目的未能有效實現。因此,為了提高地方立法實效,切實維護地方立法權威,有必要研究如何提升地方立法的合法性水平。而哈貝馬斯的商談理論似乎為我們提供了一個可資借鑒的路子,因為,這將有助于一個合法之法的產生,有利于提高社會公眾對地方立法自身的認同與接受。

在哈貝馬斯看來,在現代民主法治國家中,合法之法產生于以商談原則為基礎的民主立法程序,是連接各種關系和要素的紐帶,具體包括實用性商談、倫理性商談、道德性商談以及談判等方式,屬于一種論證性的商談。這種商談性的民主立法程序通過確保各種理由的提出和論證,將使老百姓不再只是法律的接受者,而且還是法律制定的參與者。也就是此時老百姓所接受的法律不再是國家強加的,而是自己所同意的法律。

基于此,筆者認為,為了提升地方立法合法性水平,在地方立法中引入商談性的民主立法程序是可期的,而這其中的關鍵就是要建構一套良性的地方立法溝通機制,具體包括以下幾個方面。

一、完善地方立法公開制度,為地方立法溝通機制奠定基礎

地方立法公開包括地方立法信息公開、地方立法程序公開、地方立法材料公開和地方立法審議意見及理由公開四個方面,是解決地方立法溝通中的信息障礙的關鍵,更是建構地方立法溝通機制的前提。因為,對于老百姓而言,只有地方立法公開了,對地方立法的知情權才會有保障,參與地方立法,進行立法溝通才有可能;而對于地方立法主體而言,地方立法公開化有助于立法信息的交流,同時也是對其最有效的監督,可以促使其認真地審議法規、提出審議意見。

(一)完善地方立法信息公開制度。地方立法信息包括地方立法規劃、地方立法計劃、地方立法進展情況以及人大常委會會議議程等內容,這是地方立法中的一般性信息。保證這些信息的公開化,有利于公眾對地方立法的整體了解和大致把握,可以對那些自己關心的立法項目提前做好參與的準備,以提高參與的質量與主動性。同時,有關地方立法信息公開制度要著力于確保相關信息的及時、準確以及完整,特別是要注意對信息的及時更新,并保持連續性。

(二)完善地方立法程序公開制度。地方立法程序一般包括立項、提起、審議、表決和公布等環節。為了促進地方立法信息的公開化,就要做到地方立法的每個環節都公開,要讓地方立法權在陽光的照射下運行,這既是保障公眾對地方立法知情權的需要,更是對地方立法進行有效監督的需要。考慮到地方立法程序基本上是以會議的形式進行的,因此,建立地方立法程序公開制度的關鍵,也就在于要做到地方人大常委會會議的公開化,如要進一步完善常委會會議旁聽制度,要讓一般的公眾都有充分的機會自由列席旁聽常委會會議,還有就是要建立常委會會議現場直播制度,通過網絡或者電視對常委會會議進行現場直播。

(三)完善地方立法材料公開制度。地方立法過程,往往會形成一些重要的說明材料,如法規案的起草說明、修改情況報告、審議結果報告等。這些立法性材料,往往涉及對地方立法中一些重要問題的取舍及其理由,是地方立法過程的重要記載,也是理解地方性法規的重要參考。目前的做法一般是在地方性法規通過后,在省人大常委會公報上與法規一并公布。但這種公開形式卻有著先天的不足,表現在一方面是渠道單一,另一方面則是事后才公布,不利于信息的及時取得。

(四)建立人大常委會審議意見公開制度。為了促進地方立法民主化,建立健全人大常委會審議法規草案的公開制度具有重要的意義。一方面公開審議有利于不同意見的交流,另一方面公開審議也有利于強化常委會組成人員履職的責任意識,這可以很好地促進人大常委會組成人員審議水平的提高以及審議態度的轉變。當下,完善人大常委會審議公開制度,重點應當做好兩個方面的工作:一是要讓組成人員發聲,對法規案無論是贊成還是反對,都應當提出理由,這是組成人員作為立法代表的職責所在,更是地方立法溝通得以進行的前提;二是要讓組成人員發出的聲音公開化,既要對社會大眾及時公開,也要對其他組成人員公開。

二、完善地方立法審議制度,促進地方立法主體之間的良性溝通

審議環節是地方立法程序的核心,也應當是地方立法主體之間進行立法溝通的主要渠道,這對確保地方立法質量起著至關重要的作用。但在實踐中,卻存在著組成人員審議意愿不高、審議水平不高以及審議民主化程度不高等問題。造成這種局面有多種原因,但地方立法主體之間溝通不暢,不能說不是個原因。因此,有必要從更好地促進地方立法主體之間的溝通為目標來完善地方立法審議制度。

(一)完善地方立法審次制度。確立審次制度,目的是為了保證人大常委會組成人員能有充分的機會對法規案發表審議意見,更好地進行立法溝通。從各地立法條例的規定看,地方立法在審次的安排上一般是實行“三審制”。但從地方立法實踐看,對有關審次規定更加靈活,如對于分歧比較大的法規案,可以多經幾次常委會會議審議,而不一定要急于三審表決。還有,可以實行隔次審議制度,在常委會第一次審議法規案后,先不急于提交下一次常委會會議審議,而是先進行更多的調研、論證等工作,廣泛聽取各方意見,為做好立法溝通奠定基礎。

(二)完善地方立法審議形式。目前,地方立法的審議形式一般是采取分組審議的形式,雖然各地的立法條例中都有提及“聯組會議”、“全體會議”等其他審議形式,但基本都沒有用過。從地方立法實踐看,不同組的審議意見差別很大,關注點也不一樣,有的甚至會出現意見相左等情況。因此,從利于不同意見之間的溝通,應當豐富地方立法的審議形式,要適時召開“聯組會議”或者“全體會議”來審議法規草案。

(三)完善地方立法審議程序。完善的審議程序有利于統一審議主題,明確立法溝通的對象。當下要特別關注的是地方立法中各個不同審議形式之間的分工和銜接,如法制委統一審議與常委會會議審議之間的銜接、法制委統一審議與其他專門委員會審議之間的分工,以及常委會分組審議與聯組審議之間的銜接等,這樣有利于提高立法溝通的效率和針對性。

三、完善公眾參與地方立法制度,促成公共領域中的立法溝通

從商談理論出發,人民主權的實現通常分為兩個層次,一是公共領域中的討論與協商,二是議會的立法過程。因此,建構地方立法溝通機制,一個重要的方面就是要促成在公共領域中建立立法溝通機制。而完善公眾參與地方立法制度,則是促成公共領域中立法溝通機制的重要制度保障。

(一)完善地方立法聽證制度。立法聽證是當下公眾參與地方立法的一種重要形式,但實踐中仍然存在著許多不規范的現象,如立法聽證范圍模糊化、立法聽證程序隨意化、立法聽證結果形式化等。因此,應當完善地方立法聽證制度。首先,應當明確立法聽證制度的價值所在,就是要為立法機關和一般公眾之間搭建一個溝通交流的平臺;其次,要明確立法聽證的范圍,針對的是那些關系老百姓普遍利益、涉及公共利益、調整不確定主體的法規案,如煙花爆竹禁放的規定、養犬的規定等;再次,應當完善地方立法聽證程序,要確立立法聽證主持人制度、發言制度、提問制度以及辯論制度等;最后,還應當建立立法聽證意見記錄以及反饋制度,對是否采納及其理由應當向社會公布。

(二)完善地方立法座談制度。召開地方立法座談會,一般是請那些與法規案沒有直接利害關系的人就法規案泛泛而談,目的是為了兼聽。這在地方立法實踐中是讓公眾參與立法的一個很好的形式,但還應當進一步擴大參加立法座談的對象,如可以邀請各級人大代表、各界政協委員參加座談,畢竟按照我們憲法和有關法律的規定,我國人大代表要代表的是人民利益,而不是某個選區或者利益集團的利益。

(三)完善地方立法論證制度。立法論證不同于立法座談,一般情況下是指請專家就立法中涉及的某個問題進行針對性的論證,包括對合法性和合理性兩個方面的論證,屬于“借腦立法”的范疇。從地方立法實踐看,決定立法論證的效果往往既取決于專家的水平,同時也受提出問題是否有可論性的影響。而這兩個方面都需要予以進一步完善,如為了能選擇到合適的專家,有的地方建立了地方立法專家庫,有的地方推行地方立法助理制度等,這些都是很好的做法。

(四)建立地方立法談判制度。這是為現行地方立法實踐所忽視的一種形式,但在利益多元化的社會大背景下,地方立法談判制度的引入卻是有著很強現實意義的選擇。特別是當地方立法涉及不同利益之間的取舍,且這種利益取舍是個零和博弈時,由利益關系雙方當事人進行談判是個比較可行的選擇,既可以解決問題,也利于當事人雙方對地方立法的認同,最終減少法規適用時的阻力。

四、完善地方立法機關與公眾之間的溝通機制

地方立法機關與公眾之間的良好溝通,是實現地方立法溝通的重要環節。因為,根據哈貝馬斯商談理論,所謂立法主體已既不是公眾,也不是議會,而是不斷交往循環的網絡,即議會的立法受公眾意見的影響,而公眾的意見又為議會所過濾,立法產品最后又要反饋給公眾,接受公眾的評判。

(一)建立公眾意見的收集制度。對公眾參與地方立法提出的各種意見,要有人聽,而且要讓真正的立法主體聽到。而現實的情況往往是立法工作機構會有意或者無意地進行“貪污”,自行取舍公眾意見,造成反映到立法主體那邊的公眾意見失真或者不全。因此,應當建立起完備的公眾意見收集制度,要求常委會有關工作機構對征集到的公眾意見進行整理,形成文字材料,如立法調研報告、立法聽證報告、立法論證報告以及立法座談情況報告等,印發常委會,作為常委會審議法規案時的參閱資料。

(二)建立公眾意見的反饋機制。良好的溝通是建立在互動基礎上的。因此,僅僅對公眾意見進行收集還不夠,還應當將意見整理情況及其處理建議一并向社會公開,并允許公眾提出質疑或者提出新的理由。

(三)完善地方立法解釋和咨詢答復制度。隨著社會環境的發展變化,地方立法在適用過程中,可能會出現一些新情況、新問題需要解決。在這種情況下,一個完善的地方立法解釋和咨詢答復制度就顯得很有必要,可以及時回應實踐的需要和公眾的意見。從地方立法實踐看,地方立法解釋制度基本處于休眠狀態。但這并不意味著地方立法在適用過程中沒有出現問題,實際的情況是,因地方立法質量不高,造成地方立法不可操作的現象是常有的事,問題就出在我們現行地方立法解釋制度不健全,難以有效啟動。同樣,對于地方立法咨詢答復制度,也存在不規范、不嚴肅等情況。因此,為了提高地方立法質量,暢通地方立法后的民主溝通之路,就非常有必要完善地方立法解釋和咨詢答復制度,包括明確地方立法解釋和咨詢答復的具體條件、程序以及主體等相關內容。

(作者單位:福建省人大常委會法工委)