保護村級民主最好的方式是完善民主程序

阿　計

2009年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》(以下簡稱“通知”),針對村委會選舉中的賄選等焦點問題,提出了一系列規范(新華社2009年5月31日)。

通知的出臺,標志著愈演愈烈、嚴重危害農村基層民主的賄選等現象,已經引起中央高度警覺。而通知所提出的一系列規范性要求,事實上也是為了彌補現有立法的不足。

現行村委會組織法等相關法律并未對賄選行為作出明確界定,這導致村級選舉出現了大量“賄選”糾紛,也使許多賄選行為難以得到追究。而通知則明確要求,禁止候選人或候選人指使的人私下拉票,防止出現為當選進行個人捐助村內公益事業財物比拼加碼的現象等等。這些禁止性要求,對于防范賄選現象有很強的針對性。

以“捐選”現象為例,盡管在不少鄉村,一些富人以捐助公益的方式參選已普遍存在,但其合法性卻一直面臨爭議,有人認為這是表達“從政”愿望的合理方式,也有人質疑這是“變相的公開賄選”,村級選舉中也的確出現了“誰捐多誰當選”的斗富式競選。通知的有關要求,實際上劃出了一條相對平衡和合理的底線,在一定程度上既能保護參選人的捐助積極性,同時又能防止以“捐助”之名行“買票”之實。

針對投票這一至關重要的選舉環節,通知也進行了一系列規范,包括全面設立秘密寫票處,普遍實行秘密寫票制度,嚴格規范委托投票,限定選民接受委托投票的人次,嚴格控制流動票箱的使用等等。事實上,流動票箱、委托投票曾是保證農村高參選率的重要手段,但缺乏必要約束的泛濫運用,卻付出了“人情投票”、“作弊投票”等沉重的成本。通知的嚴格規范,對于保障村民的投票自主權,以及真實表達其投票意向,可謂有的放矢。

農村基層民主要擺脫賄選等種種困境,離不開選舉程序的規范,也離不開民主技術的完善 ,只有通過程序性、細節性、技術性的制度改進,才能阻擋各種選舉“危險”和“偏差”,從程序正義達到選舉公正。就此而言,“兩辦”通知的實施效應值得期待。不過,基于中國農村政治生態的復雜性,一些細節性問題有待進一步考量。

比如,通知要求村委會競選禁止私下拉票,那么,與“私下拉票”相對立的“公開拉票”是否允許呢?如果允許,其邊界又在哪里呢?事實上,競爭性、公開性是現代民主選舉的兩大立足點,要遏止游離于制度外的私下拉票行為,就應當開通制度內的公開拉票渠道。而曬在陽光下的拉票行為,實際上也能有效對抗“黑金”,從根本上防止賄選的發生。應當說,通知在這方面已經有所展示,比如提倡組織候選人同村民見面,介紹治村設想或競職承諾等等。不過,如何以更加開放、務實的思維,進一步改堵為疏,設計出公開、有序的拉票競爭機制,劃清合法拉票與違法賄選之間的界線等等,應當還有相當的空間。

再比如,村級選舉中的送禮等現象,究竟是為了買票,還是寄生于鄉村文化譜系上的“人情”和“禮尚往來”?一直存有爭議。對此有無必要采取“一刀切”的認定方式?是否可以授權各地依據本地風俗傳統劃定各自的界線?

還有,對委托投票的嚴格限制,固然有利于防范作弊行為,但在大批農民工外出就業的現實語境下,如何才能鼓勵這一群體積極參選,同時又保證其低成本地實現自己的民主權利?

此外,通知是一份黨政文件,其效力有待上升到法律層面,并通過立法進一步拾遺補缺。有消息表明,1998年出臺、實施已有10年之久的村委會組織法,已正式列入2009年的修法議程。細化民主選舉程序、完善民主權利救濟渠道、全面激活村級民主權利體系,以及建立對村委會權力的剛性監督機制等等,理應是修法的重點議題。

尤為重要的是,無論是政策還是法律層面的制度改進以及具體執行,都應當以尊重村民自治為基本出發點,應當是規范競選而不是限制競選,應當是保護民主而不是管束民主,如果越俎代庖,甚至“行政性”遮蔽了“自治性”,就勢必走上“大一統”的歷史回頭路,其后果或將比賄選等等更為糟糕。

對于當下走到十字路口的村級民主而言,最好的保護莫過于盡快建構完善的民主程序,以及這些民主規則不折不扣地得以執行。基于制度引導下的村民們,當能從一次次選舉洗禮中提升其民主理性,而基于制度保護下的村級民主實踐,即使有所偏差,也會具有強大的自我修復能力。

(作者系《民主與法制》雜志主任記者)