以體制創新加強懲防體系建設

王建政

為了貫徹落實中央關于建立教育、制度、監督并重的懲防體系的精神,河北省作出了積極地探索。行政權力公開透明運行首創于河北,2006年在全省推開以后,有效遏制了權力濫用和腐敗現象的發生,提高了工作效率、改變了機關作風,得到了中紀委領導和兄弟省市的好評。2008年中央進一步作出了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》,河北省認真總結近年來全省開展的行政權力公開透明運行工作的經驗,在深化行政權力公開透明運行的基礎上,建立覆蓋權力運行前、運行中和運行后的完整權力運行監控機制,使懲防體系建設取得了新進展,提高了懲治和預防腐敗的能力和水平。

一、從行政權力公開透明到權力運行監控機制建設

2004年河北發生了一起案件。 河北省原外經貿廳副廳長李友燦在一年多時間里,利用審批進口汽車配額的權力,收受賄賂高達4744萬多元,創下了當時內地貪官貪污數額的最高紀錄。“權力不透明,就容易導致暗箱操作,就會產生腐敗!” 李友燦一案,引起了河北省委、省政府領導的深思:多年來,我黨一直致力于反腐敗,一直要求政務公開,為什么還會出現李友燦這樣的事?到底該如何建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系?怎樣加大從源頭上預防和解決腐敗問題的力度?河北省委、省政府認為:“陽光是腐敗的天敵,公開是腐敗的克星。無論是站在從源頭上防治腐敗的角度考慮,還是從提高黨的執政能力建設上考慮,都應該探索權力公開透明運行機制,進一步加大權力公開的力度。” 2005年2月,經過省委常委會兩次研究討論,河北省委、省政府批轉了省紀委、省監察廳《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》,決定先在邯鄲市政府、省商務廳、省國土資源廳進行試點。經過試點單位的探索創新,逐步創立了“清權確權,依法行政;再造流程,規范行政;整合資源,高效行政;深化服務,為民行政;強化監督,廉潔行政”的規范機制。在2005年試點取得經驗的基礎上,經省委、省政府研究決定,從2006年起,這項工作在全省各級行政機關全面展開。省委強調,認真扎實地開展好這項工作,對于實現河北更快更好發展和推進和諧河北建設這兩大主要任務具有十分重要的意義

在推進行政權力公開透明運行中,人們又發現了一些新情況新問題。主要是:

一些重要的崗位、特別是腐敗和不正之風的易發高發區平時得不到有效預防和監控,經常是案子出現了才去查處。這樣,既不利于保護干部,也容易給國家和人民的財產造成損失。為了真正做到預防為主,真正從根本上做到關心干部、愛護干部、保護干部,人們深切感覺到對權力運行監控的關口應該前移,對那些重要崗位、特別是不正之風和腐敗易發高發區的不僅應該加以關注而且應該提前介入。

在權力運行的過程當中,監控不夠嚴密,以至于容易產生問題。如有些崗位的自由裁量權過大,罰款從五百到二萬全憑辦案人員說了算,缺乏必要的質和量的對應約束,容易產生腐敗現象。政務大廳通透式辦公過程中,有的人在手續辦結后才在網上登記,根本看不出他是否是在限定時間內辦妥的。

考核評價機制不完善,不能形成真正有約束力的監督制約,久而久之,規定就容易流于形式。針對這些新情況新問題,河北省在深化行政權力公開透明運行的基礎上,按照事前預防、事中監控、事后考核評價的思路,創立行政權力運行監控機制建設。

2008年9月,河北省紀委出臺了《關于推進行政權力運行監控機制建設試點工作的指導意見》,確定了邯鄲市、秦皇島市、省國土資源廳、省商務廳、省財政廳、省衛生廳、省教育廳為試點單位,要求試點單位圍繞建設行政權力運行監控機制這一主要任務進行探索,為全省積累經驗。2009年1月,河北省委認真總結試點經驗,明確提出了開展行政權力運行監控機制建設的目標任務:建立行政權力廉政風險評估防范機制,在行政權力運行之前,有針對性地提出預警防范措施;建立行政權力運行程序化和公開透明機制,實現權力運行不同環節之間的有效制約和動態公開;建立行政權力運行績效考核和責任追究機制,將行政權力運行情況的評議有機融入干部年度考核、黨風廉政建設責任制考核、機關效能建設考核和民主評議考核等工作中,并強化行政問責和責任追究,以此構建覆蓋所有行政權力和行政權力運行全過程的完整監控鏈條。

二、權力運行監控機制的構建及運行

作為行政權力公開透明運行試點城市的邯鄲,這次又被省委省政府確定為行政權力監控機制建設的試點城市,市委市政府帶著高度的責任感使命感來推進這項工作,他們緊緊圍繞預防腐敗這條主線,權力運行前,重點抓風險主體預警防范;權力運行中,重點抓權力動態公開;權力運行后,重點抓績效考核和行政問責。按照“繪制運行圖、找準風險點、明確操作人、落實監控法”的工作思路,實施源頭預防、全程監控,構建起了權力運行監控的整個機制。

1、開展廉政風險評估,建立權力運行前預警防范機制。開展廉政風險評估預警防范是整個監控機制建設的基礎,主要任務是分析運行全程,查估廉政風險,制定防范措施。廉政風險評估包括重大決策廉政風險評估和部門、崗位廉政風險評估(簡稱“雙評”)。

重大決策風險評估,在評估范圍上上是指提高市縣常委常委會、政府常務會研究的關于經濟、社會、生態建設和涉及人民群眾切身利益的重大改革措施、政府投資項目、國有資產處置、大額財政資金使用等重大決策。在評估內容上既有決策建議和防范措施是否違法違規、是否符合程序等定性內容;又有導致腐敗問題發生幾率、對廉政建設產生不良影響的程度、對群眾利益可能造成損害的大小定量分析。評估程序分為確定評估人員、廣泛調查研究、組織專家論證和形成評估報告四個步驟。

部門崗位的廉政風險評估分為部門、處室和崗位三個類別,每個類別又有三個等級。等級評定原則上三年一次。基本操作程序共有五個步驟。一是厘清職權職責。二是查找廉政“風險點”。三是確定風險等級。四是提出預警防范措施。五是實行分級管理。

2、深化權力動態公開,完善行政權力公開透明運行機制。行政權力動態公開就是對行政權力決策、執行、結果等運行過程,通過多種形式進行公開,動態公開是構建權力程序化和公開透明運行機制的核心內容,是行政權力公開透明運行工作的深化。主要從五個方面抓了權力動態公開(簡稱“五動”):一是對行政權力實行動態管理,為權力規范運行奠定基礎。在行政中心建立了統一登記受理制,解決個別單位“不辦結、不登記”的問題。同時受理項目與市紀委和監察局電子公務監察系統聯網,在第一時間進行跟蹤監督;實行了首席代表負責制,確定首席代表AB角,全權辦理本單位的行政許可和服務事項,對確需要“一把手”或班子集體研究決定的,由首席代表有關領導到行政服務中心現場辦公,避免“體外循環”。二是規范行政自由裁量權,解決權力動態公開的關鍵難題。主要是細化量化處罰等級標準,便于規范操作。三是大力推進電子政務,推進動態公開載體建設。該市把互聯網作為權力動態公開的重要載體,先后在政府采購、產權交易、建筑工種招投標、土地招拍掛、住房公積金等重點權力事項輸中運用網絡技術,基本實現了網上受理、審批、公開和監督,有效地推進了權力動態公開。四是加強政民互動,拓展群眾訴求表達渠道。在政民互動中心實行統一受理、歸口辦理、限時辦結、結果反饋、網上監督的“閉合式”工作流程,24小時在線“全天候”服務。五是實施電子公務監察,對權力公開運行進行動態監控。市紀委監察局“電子公務監察室”充分發揮電子監察系統網上權力運行動態監督、受理舉報投訴、交通監察等六大功能,59個單位、713項行政許可和服務事項辦理過程,實行即時、全程、自動監控;對所有招投標過程進行同步錄音錄像,實施動態監控。

(三)堅持多措并舉,健全權力運行后績效考核和問責機制。制訂《行政權力運行監督機制績效考核辦法》,圍繞權力運行全過程,著重考核廉政風險評估預警、行政權力公開透明運行及運行效能和質量等18項指標。績效考核采取平時考核和年度考核相結合,組織考核與服務對象評價相結合的方法。組織考核作為黨風廉政建設責任制考核一項內容,每年組織一次。還將考核內容納入民主評議。考核結果分為優秀、達標、基本達標、不達標四個檔次,并對其運用作了具體規定。制訂了《行政問責暫行辦法》,包括問責內容、問責程序、問責方式等。問責對象包括所有依法履行職責的公職人員。問責內容包含行政問責對象在遵守行政管理制度,實施行政許可、征收、處罰、監督檢查過程中,違反規定的50余種行為,并列舉了七種啟動行政問責程序的情形,規定了各單位的問責批準機關和問責調查、處理、復核進限,還對行政過錯直接責任、主要領導責任、重要領導責任進行了明確區分;問責方式有責令限期整改、誡勉談話、責令辭職等八種方式。

在試點單位取得豐富經驗的基礎上, 2009年3月底,河北省委、省政府出臺了《關于推進行政權力運行監控機制建設的意見》,提出了“建立行政權力全過程的監控機制,有效防范行政權力運行中的謀私行為”的明確目標,把這項工作在全省推開。

三、通過創新體制機制加強懲防體系建設的啟示和思考

1、創新體制機制是不斷提高懲治和預防腐敗的能力和水平的根本。

從行政權力公開透明運行到權力運行監控機制建設,標明懲防體系建設發展到一個新水平。2006年推行行政權力公開透明運行工作,主要著眼于權力運行過程的公開和規范。監控機制建設則把權力運行前、中、后三個環節聯為一體,從運行前風險防范,到運行中公開透明,再到運行后責任追究,初步形成了一個完整的權力行使監控鏈條,這是反腐倡廉建設特別是懲防體系建設的一個新突破。

權力運行監控機制的構建,促進了行政權力運行過程的規范、科學和高效。廉政風險評估,促進了行政決策的科學性、民主性;強化權力動態公開,優化了行政權力運行流程;清理、削減行政審批事項,減少了權力運行環節,提高了權力運行效率。

權力運行監控機制的構建,增強了廣大黨員干部的廉潔從政和權力風險意識。通過試點工作特別是廉政風險評估,廣大黨員干部結合查找廉政風險點,進一步明確了崗位職責,崗位與責任同在、權力與風險并存的意識得到增強,廉潔從政的主動性得到了得升。

2、懲治和預防體腐敗體系的建立和健全,要堅持與時俱進、動態管理、對癥下藥,才能使機制不斷完善。

要堅持與時俱進。特別是要隨著社會的發展進步,努力把一些新的技術手段運用到權力運行的監控活動中去。如邯鄲市積極開發的電子公務監察系統,并在市行政服務中心派駐電子公務監察室,對網上權力運行過程實施了電子公務監察。該系統具有對網上權力運行動態監督、網上受理舉報投訴、網上效能監察、網上民主評議、網上績效考核、網上廉政教育等六大功能。電子公務監察系統的開通,拓展了紀檢監察機關的監督視野,深化了監督內容,創新了公開監督形式,深化了對行政權力進行動態公開的監督,體現了公開、公平、公正的原則,有效地提高了行政服務效能。

要動態管理。情況是在不斷發展變化的,因此,任何規則的制定和實施都不是一勞永逸的,必須隨著變化的形勢不斷加以改進,如權力清理工作,過去已經做了大量的工作,本來可以告以段落。但隨著行政審批制度的改革,有些部門的審批項目已經大大減免,因此必須重新加以界定。

要對癥下藥。主要是指要在前進中不斷查找出現的新情況新問題,在科學分析原因的基礎上有針對性地解決。例如,現在一些部門對監控機制的重要性認識不夠高,在申報廉政風險等級時,存在就低不就高現象,在查找廉政風險點時個別同志有避重就輕傾向。我們就需要反復向干部講清建立權力運行監控機制的重要性必要性,特別是要讓干部明了,這種機制建立和實施本身,實際上是對干部一種真誠的保護和關愛,不僅保護了人民群眾當家作主的權利而且從根本上是對干部有好處的。在具體方法上,可以考慮,不僅讓干部自己申報,還要有群眾和其他行業評議、領導批準,才能最終把一個部門和一個崗位的風險等級確定下來。

要不斷完善。不能認為機制建立了,就一勞永逸地鏟除不正之風和腐敗產生地土壤了。各單位應互相學習,采長初短,繼續創新,加以提高,力爭做到使機制不斷完善。

3、行政權力公開透明運行和權力運行監控機制建設,需要同黨務公開、司法公開、公共事務管理公開相銜接,才能做到無縫隙、全覆蓋地構建權力運行監控的立體體系。

在黨務公開和監控機制建設方面,要注意做到:①審定公開內容。凡是群眾關心的黨內熱點問題以及容易出現以權謀私、滋生腐敗、引發不公現象的事項,只要不涉及黨內秘密,都要最大限度地進行公開,同時確保黨務工作的嚴肅性和保密性。②擴大黨員“四權”。除過去的公開欄、黑板報等形式,可試行“黨務公開發言人制度”,以便于黨員監督。③面向社會公開。作為執政黨,對社會應最大限度地通透公開。適宜對全社會公開的內容,可采取黨務公開欄(可與政務公開欄合并設置)、電子屏幕、觸模屏、有線電視、廣播、報紙等盡可能地對社會公開。④有條件的地方可逐步推行“四制”。一是預告制:對涉及群眾切身利益的有關重大決策,堅持事前、事中、事后公開;二是審簽制:各級黨組織必須對本級黨務公開內容及形式認真審核,設立《黨務公開登記簿》,專檔管理;三是反饋制:在黨務公開工作中,要認真聽取廣大黨員和人民群眾的意見和建議,對反映的問題要及時核實,認真解決,并反饋;四是問責制:黨務公開工作領導小組全程監督各級黨務公開工作,對不按規定公開和公開工作圖形式、走過場的,給予處理;五是目標考核制:把黨務公開納入年度考核內容,并作為評選年度工作先進的重要依據。

在司法公開和監控機制建設方面,應當堅持:①各級人民法院要依法擴大審判公開的范圍,增加法院各項工作的透明度。進一步落實審判公開原則,以公開來促進公正,用擴大透明度來取信于民,提高司法權威。②檢察院要強化執法辦案監督和社會監督,保障嚴格公正執法。首先要強化內部監督,建立健全執法辦案的規范機制。其次,強化對執法辦案的督查力度。三是強化社會監督,以公開促公正。充分發揮人民監督員作用。③強化保障,努力落實司法公開。一是組織保障,讓司法公開的工作有人抓;二是內容保障,讓司法公開更貼近實際;三是載體保障,讓司法公開的內容看的見。四是機制保障,讓司法公開的工作抓的實。④充分利用現代科技手段,推廣全程網上辦案等先進手段,使辦案工作依法公開透明,各執法機關可以相互監督制約,促進公正辦案、廉潔執法,提高辦案質量和效率。

在公共事務管理公開和監控機制建設方面應當堅持:抓住熱點,要以搞好內部事務公開為基礎,促進對外公開辦事。對外公開方面應包括:服務內容;服務程序;服務標準;收費標準;負責人員的責任義務;違反規定后應承擔的責任;群眾舉報渠道和監督措施;監管部門的職責和監管手段;對違反者的懲處措施。對內管理方面應包括:企事業單位的發展規劃、年度工作計劃;各項改革方案及實施情況;獎懲辦法及其他重要規章制度;人事錄用、考核、晉級、獎懲、職稱評定等有關政策規定、程序和結果;大宗物資和大型設備采購方案;財務收支情況;領導干部廉潔自律各項規定及執行情況等。

只有堅持體制機制創新,才能不斷提高懲治和預防腐敗的能力和水平;只有同黨務公開、司法公開等方面相結合,不斷完善整個體制機制,才能構建起無縫隙、全覆蓋的權力運行監控的立體體系,從而保證人民賦于的權力完全用于服務人民。