新中國農村土地制度分析

葛　斐　黃　靜

摘要回顧了建國以來我國農村土地制度的發展演變過程,并對其現狀進行了利弊分析;在此基礎之上對我國農村土地制度的改革方向進行了討論;認為政府必須弱化集體權利,將土地逐步乃至最終完全交到農民手中,實現土地的私有化。

關鍵詞農村土地制度;改革;土地私有化;新中國

中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)15-0391-02

AnalysisontheRuralLandSystemofNewChina

GE FeiHUANG Jing

(College of Economic and Management,China Agriculture University,Beijing 100094)

AbstractThe development of the rural land system since the founding of new China being reviewed and the current state of the pros and cons of the rural land system being analyzed, the direction of the reform of the rural land system was discussed. It was highly recommended that the government should weaken the collective rights to give back the ownership of land to the hands of farmers gradually and eventually realize the privatization of land.

Key wordsthe rural land system;reform;the privatization of land;new China

中國是一個農業大國,農村土地問題一直是“三農問題”的關鍵;而農村土地制度關系到中國革命與建設的成敗,是中國共產黨一項極其重要的政策。

1新中國農村土地制度的歷史發展

建國以來,中國農村土地制度歷經土改階段、合作化階段、人民公社階段、家庭承包階段這4次重大變革。

1.1土改階段(1949~1952年)

該階段形成了全國范圍內的農村土地農民私有制。建國前后,國家憑借其政治權利沒收封建地主、官僚資本家土地所有權并將其無償分給農民,建立起土地農民私有制。此舉得到廣大農民群眾的擁護和支持, 極大地調動了生產積極性,農業生產在短時期內迅速提高[1]。

1.2合作化階段(1953~1958年)

該階段形成了農村土地集體所有制。互助組于20世紀50年代初期在各地出現,它是在生產資料私有的基礎上按自愿、互利、等價交換的原則組成的臨時性、季節性和經常性的生產組織形式。初級社時期,農村土地的產權在農民和初級社之間重新調整,農民的土地所有權逐步收回。隨后,國家又憑借政治力量和行政動員將互助組和初級社迅速改造合并為高級農業合作社,進入高級社時期。至此,原先的土地農民私有、農戶個體經營模式過渡為農村土地集體所有制[1]。

1.3人民公社階段(1958~1984年)

該階段是人民公社的形成與延續階段。1958年8月,中共中央北戴河會議決定在全國農村普遍建立政社合一的人民公社。會后短短1個多月內,全國農村除西藏自治區外基本上實現了人民公社化,社員自留地等全部收歸公有。至此,個體農民土地私有制徹底宣告結束[2]。但是人民公社規模較大,而且存在著產權不明晰、平均分配、監督困難等問題,由此社員生產積極性并不高,導致了人民公社生產效率低下。

1.4家庭承包經營階段(20世紀70年代末至今)

該階段是家庭聯產承包責任制的形成與發展階段。

(1)新型農村土地制度確立時期(1978~1999年)。一方面,農業生產責任制得以恢復和拓展,集體土地家庭承包經營制度也得以創立;另一方面,中國農村改革史上第1輪“五個一號文件(1982~1986年)”的出臺與實施也初步構建了“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的土地制度框架[3]。

(2)立法規范承包土地制度、改革建設用地制度時期(2000年至今)。一方面,《農村土地承包法》的頒布實施正式確立了“農村土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型土地制度;另一方面,中國農村改革史上第2輪“五個一號文件(2004~2008年)”的出臺和實施將土地征用制度、農村建設用地制度的改革推向前臺[3]。

2新中國農村土地制度的現狀

農村土地制度的現狀不僅關系到我國改革建設的成敗和農村政治的穩定,也直接影響到中國農民的物質生活和農業生產的可持續發展。

2.1家庭承包經營下農村土地制度的績效評價

農村家庭承包制調動了農民生產積極性,提高了勞動生產效益,從而推動了農民人均收入增長,農民生活水平也得以進一步提高;同時,生產效益的提高釋放了農村剩余勞動力,加速了城鎮化進程,并由此帶動了農村市場,推進了農業產業化發展[4]。簡言之,家庭承包制現實性和可操作性強,對中國農業發展具有積極意義,在其實施的30年中績效顯著。在土地制度方面,土地家庭承包制使農民增加投入的積極性提高,土地單產迅速增加,并于1996年實現了糧食平衡有余,結束了農產品長期短缺的歷史[4]。

分析農村家庭承包經營下土地制度的績效原因:家庭承包經營較人民公社而言強調了農民土地產權的回歸與保護(集體土地私人經營:土地所有權回歸;農民自主經營:經營權和分配權回歸),使得農戶由生活單位重塑為獨立的市場主體并促進了產業分工、加速了生產力發展和資本積累[5],有利于推進農村工業化和城市化。

2.2家庭承包經營下農村土地制度的缺陷分析

家庭承包制下的農村土地制度做到了農民土地產權的回歸與保護,在實施過程中成效顯著,但其本身也存在著一些缺陷與不足。一是產權仍不明晰,并未明確給出集體所有究竟指集體成員共有還是集體組織所有;由此造成了承包權錯位,承包者承包自己的土地,而村委會等又往往會從利己的角度來進行管理。二是家庭承包經營下的土地制度導致土地規模較小,不利于規模經濟;從而在一定程度上阻礙了農民增收、城市化和農村剩余勞動力的轉移。三是土地流轉過程中農民并不具有定價權,中國目前的土地流轉市場缺少定價要素,而地方政府的征地補償往往價格偏低;這樣不僅侵害了農民權益,也不利于土地流轉市場的資本流入。

3新中國農村土地制度的改革方向

土地制度改革始終是中國整體改革中的一個重要方面,因為農村土地制度與國家改革建設的成敗、農村政治的穩定、農民的物質生活和農業的可持續發展等密切相關。

3.1新中國農村土地制度改革方向的多方解讀

關于新中國農村土地制度的改革方向,多年來圍繞著土地制度公有、私有一直在進行著。目前社會上主要有2種論爭意見[6]。一是溫鐵軍、潘維、賀雪峰、李昌平等為代表人物認為土地是農民基本保障。主要觀點是:保持集體對土地一定的控制權,以免私有買賣導致土地集中,使部分農民失地;保持一定集體用地可保障農村社區公共事業健康發展;在社保不完善時若土地大規模流轉可造成大量失地農民,危及社會穩定;對資本持強烈警惕態度(如李昌平認為,拒絕資本,采用合作社經營模式)。二是以秦暉、黨國英、吳敬璉、厲以寧等為代表人物認為不要替農民操不必要的心。主要觀點是:基層政權侵犯農民權利,弱化集體對土地權的控制是解放農民的關鍵所在;資本充分尊重農民意愿,公平合理;所有權為完整物權,可抑制地方政府隨意征地剝奪農民(秦暉等觀點);“盤活農村土地資產”,“進行集約化經營,提高農業效率”;加快農地買賣以擴大內需。

3.2新中國農村土地制度改革方向的選擇

結合前文對土改方向的多方解讀,筆者認為確實沒有必要替農民操不必要的心,而農村土地私有化是必然選擇。

有學者認為土地是農民的基本保障,擔心實現土地私有化會導致農民隨意買賣最終導致失去土地,其實完全沒有必要。因為一旦土地成為農民私有財產,農民將更加珍惜現有土地資源,并注意保護和維持土地質量以實現土地資源的可持續利用;還可有效抑制土地閑置及浪費現象。

雖然地方政府在技術水平、信息掌握等方面強于普通農民,但是基層政權往往從利己角度不能做到時時將農民利益放在首位,所以基層政權侵犯農民權利的現象屢有發生。而農村土地私有化后,農民則可以避免基層政權對其土地權利進行侵犯。

拒絕資本不利于農村農業的發展,當農民具有完整的土地所有權以后,政府便不能夠以偏低的補償價格來征用土地,因為農民自身已經具有了土地的定價權。換句話說,此時市場決定土地價格,而不是由某政府或機關來決定。此時,資本進入也必須遵循公平合理的原則,在充分尊重農民自身意愿的基礎上進行土地的交易買賣。

允許農村土地私有化有利于土地的適度規模經營,當農地流轉可以在正確合理的價格體制下運行時,農業生產者會結合自身的實際生產能力和對生產規模的需求來適度改變土地經營的規模,這樣會使土地資源的配置更加具有“效率”。而且,這樣做不必擔心土地的兼并,一些國家在最近半個多世紀以來實行土地私有、自由交易,在整個過程中所有這些國家土地分配的基尼系數都在下降,都是在趨向于分散,而不是上升[7]。

盤活農地資產、增加農民財富,有利于拉動內需。當前中國正處于全球經濟危機的背景下,拉動內需是保證中國經濟又好又快發展的重要舉措,而拉動內需不能僅靠城市居民來完成,增加農民財富對拉動內需十分必要。

現行土地制度并未把土地制度“搞活”,農村勞動力向城市轉移遭遇到了極大障礙,壓縮了中國市場,造成了“資本過剩”與“勞動過剩”并存的深刻的結構性問題[8];而農村土地私有化則有利于“搞活”土地制度。

4結語

新中國成立以來中國農村的土地制度,尤其是改革開放以來家庭承包經營下的土地制度改變了中國農村的面貌,帶來了農村經濟的發展,提高了農民生活的水平,取得了極大成就,這無疑是值得肯定的。但是隨著經濟的進一步發展也出現了一些問題,如產權不明晰、土地規模小、農民不具有土地流轉定價權等。為了減小城鄉收入差距、打破二元經濟結構的僵局,必須繼續高度重視“三農問題”,而推行農村土地制度的進一步改革便成為關鍵。

鑒于前面的論述與分析,筆者認為農村土地的私有化是中國農村土地制度的最終發展方向:國家沒有必要替農民操不必要的心,農村土地的私有化不僅可以很好地解決基層政權侵犯農民權利的問題,還有利于適度規模經營、促進農民增收和引進資本、增加農民財富;推行農村土地私有化還有利于“盤活”農民財富和“搞活”土地制度。

綜上所述,中國農村土地制度改革的最終方向是土地的私有化。建議政府逐步弱化集體的權利,將土地權逐步交還到農民自己的手中,最終使農民獲得徹底屬于自己的完整的土地權,以實現完全的土地私有化。

5參考文獻

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[9] 劉芳.新時期農村土地制度建設淺析[J].內蒙古科技與經濟,2009(7):16-17.

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