和諧社會構建中農村土地整理探析

白　璐

摘要分析了和諧社會建設過程中中國農村土地整理中出現的一些問題,為達到土地可持續利用目標,特論述了開展農村土地整理的必要性及重大意義,并提出了當前和諧社會構建中農地整理的建議與對策。

關鍵詞和諧社會;農村;土地整理;存在問題;對策

中圖分類號F321文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)15-0389-02

1和諧社會的涵義

“和諧社會”的理念來源于黨的十六大報告。十六大確定:“我們要在本世紀頭二十年,集中力量,全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會,使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面。”十六屆三中全會提出科學發展觀,強調以人為本、全面協調可持續發展,要求實現5個“統籌”,貫穿其中的重要思想,就是要努力實現整個社會各方面的和諧。在此基礎上,十六屆四中全會進一步概括形成“和諧社會”的概念,提出“要適應我國社會的深刻變化,把和諧社會建設擺在重要位置”。

所謂和諧社會,就是指民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會,是指社會系統中的各部分、各種要素處于一種相互協調的狀態。農村和諧社會主要體現為農村經濟和諧、農村文化和諧以及經濟與文化之間的和諧。經濟和諧是指不同的利益群體能得到恰如其分的、有所差別的、最低能保證其生存和發展的回報;文化和諧是指社會倡導的核心價值觀、道德觀念能被大多數社會成員所認同;經濟與主文化之間的和諧是指經濟與文化相互協調、相互適應,共同促進社會成員的福利[1]。

2農地整理的意義

農地整理是指在一定區域內,依據土地利用總體規劃,采取行政、經濟、法律和技術手段,對田、水路、林、村等進行綜合整治,調整土地關系,改善土地利用結構和生產、生活條件,以提高耕地質量,增加有效耕地面積,改善農業生產條件和生態環境的行為[2]。

農地整理是社會經濟發展的必然選擇。隨著經濟建設的發展以及工業化、城市化進程的加快,不可避免地要占用部分耕地,而我國耕地資源質量總體水平低下,高產田僅占耕地總面積的21.5%,中低產田則占總耕地面積的87.5%,且很大一部分還受到荒漠化的影響。我國未利用土地中,宜耕后備資源的開發又受到數量少、質量差、開墾難度大和生態環境惡化等諸多因素的限制,潛力十分有限。因此,要解決土地利用中的突出問題,必須轉變土地利用方式,走集約利用、內涵挖潛的道路。實踐證明農地開發整理是解決問題的有效途徑,它是中國社會經濟發展過程中解決土地利用問題的必然選擇,也是實施土地利用總體規劃的重要內容,更是落實土地用途管制的重要措施與手段,不僅能增加有效耕地面積,緩解人地矛盾,實現耕地總量動態平衡,而且還可以提高耕地質量、改善生活、生產條件和生態環境,推進農業和農村現代化建設。對促進土地的集約利用,貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策,保證社會經濟的可持續發展具有重要意義。和諧新農村應該大力提高農業科技創新和轉化能力,加強農村現代流通體系建設,穩定發展糧食生產,積極推進農業結構調整,發展農業產業化經營,加快發展循環農業。衡量農村生產發展的程度主要通過以下指標來反映:一是農民對科技的重視度。科學技術促進生產力已成為鐵律。國外新農村建設的經驗表明,現代化農業必須依靠先進的科學技術,才能夠達到長足發展。建設新農村必須一改以前粗放的耕作方式,用科學知識武裝農民,用先進農業技術和生態知識來指導農業和相關產業的發展。該指標可通過農民用于學習先進科學技術的投入與家庭總收入之比獲得。二是農村總產值增長率。農村總產值是指農林牧漁業總產值、農村工業產值、農村建筑業產值、農村運輸業產值和批發零售貿易餐飲業等的總和。農村總產值增長率反映農村經濟的發展勢頭,通過計算增長率,可以衡量農村的發展狀況。三是村辦企業能耗指數。隨著改革開放的進程加快,農村也注重興辦企業,發展經濟。但令人擔憂的是,許多村辦企業只考慮經濟效益,不具規模,甚至小作坊生產,能耗大,污染嚴重。能源是經濟增長的動力,和諧新農村必須以節能降耗為準則,引進先進技術,控制能耗,嚴格考核村辦企業能耗指數,對于不符合能耗要求的企業堅決予以取締。四是人均耕地面積。在目前的科學技術條件下,為人類提供食物的基本條件仍然是土地。因此,耕地面積不僅是“人與自然和諧”的重要內容,甚至是維持人類生存的基本條件之一。我國人均耕地面積遠低于世界平均水平,保護耕地十分重要。

3農地整理存在的問題

3.1投資渠道單一、資金缺乏

現階段,中國的農地整理多為政府部門或其下屬機構(如土地整理中心、造地公司等)直接投資和經營管理[3],而農地整理是一項公共基礎設施建設,資金占用量大,投資回收期長,政府用于開展農地整理的資金十分有限。有的土地整理潛力大而沒有資金,以致于農民一方面沒有地種,一方面土地拋荒現象嚴重。加之各種利益誘導以及土地管理觀念淡化,且農民占用耕地建宅基地也不用多大的經濟代價,農民自己復墾相應質量的耕地缺少資金,導致而地方政府也缺乏整理資金,導致農地整理積極性不高,觀念淡化。

3.2缺乏統一的規劃與管理

農地整理是一項系統工程,是土地利用總體規劃的一個重要組成部分,能否做到與本地以及更高一級的土地利用總體規劃的銜接和全面協調,關系著農地整理的成效。20世紀90年代由于我國國民經濟的迅速發展,耕地銳減,農地整理才開始轉向以編制土地利用總體規劃來大力挖掘土地利用潛力、增加耕地面積、提高耕地質量,同時通過土地整理來改善生產、生活條件和環境。但目前,農地整理大都缺乏整體性、系統性和全局性,沒有將農地整理作為一項長期的系統工程來進行規劃與管理,只注重短期效益[4]。

3.3重數量輕質量

我國的農地整理整體上還處于起步階段,大多數農地整理的目標仍然是擴大耕地數量,以補償非農建設占用的耕地。為了達到數量上的耕地總量動態平衡,片面強調數量而忽略農地開發質量的短期行為嚴重發生,甚至將農地整理理解為開墾荒地,偏離了農地整理的真正內涵。有的地方在進行農地整理時,為了通行的方便,將原有的溝渠截彎取直,水利與結構的設計也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要目的。這些缺乏對生態棲息環境的考慮,都是缺乏生態觀、忽視生態平衡的表現。

3.4重開發輕復墾

目前的農地整理中,多數偏重于農用地調整、地塊規整、農用地改造方面的內容,特別是宜農后備資源的開發,大家對此的積極性很高。而對于技術性要求高、難度較大的零星農村宅基地的整理較少。長期以來,由于我國農村居民住房建設缺乏科學的規劃和有序的引導,居民點分布零散,用地指標大大超過國家規定的標準,造成了土地資源的極大浪費。通過農地整理,進行居民點的拆遷合并,既可以改善農村居民的居住條件,促進中心村建設和小城鎮的發展,又可以增加農用地的面積,有利于農村精神文明建設與物質文化生活水平的提高,有利于農村的全面發展。

4對策

要把農地整理工作融化在和諧社會建設之中,就必須結合當今的社會主義新農村建設的目標和要求,重新審視新形勢下農地整理的內涵,拓展農地整理領域,真正發揮農地整理在我國構建和諧社會中的作用。

4.1制訂規劃,出臺政策,建立機制

農地整理規劃是農地整理工作的龍頭,是對區域農地整理工作的統一部署和宏觀調控。農地整理規劃要在各級土地利用總體規劃與區域城鎮體系規劃的指導下制訂,既要科學,符合農村現代化要求,又要結合農村實際,方便農民生產生活需要;既要注意舊村改造特點,充分利用原有宅基地、村內閑置地、廢棄地、坡地、山地,控制村莊外延盲目擴張,提倡集約用地、合理用地,又要充分結合當地的實際,根據耕地的土壤質地和生態環境的要求,科學地評價后確定基本農田的地塊位置,制訂基本農田保護詳細規劃等。并且編制的村莊改造規劃和基本農田整理規劃要經過論證、審核、報批,批準后的規劃應在村內向群眾公示,嚴格執行,不得無故變更。規劃制定后,縣級政府要出臺有關政策措施,建立機制。政策措施在農地整理工作中具有舉足輕重的作用,制訂政策措施既要符合農村實際,具有可操作性,又要根據目前大多數農村經濟實力還相對薄弱的情況,力求實現“領導上、資金上、措施上”的高度統一。

4.2完善制度,增加投入,加強管理

健全和完善的農地整理制度,是實施農地整理最基本的保障。一是對現行制度、政策、項目和資金等管理辦法進行修改完善;切實加強項目管理,特別是項目實施管理和監督檢查,積極推行專家論證、項目法人、招投標、監理、合同和公告等制度;進一步加強隊伍建設,加強相關人員培訓,積極發展中介組織和專業機構,建立從業機構和人員的資質管理制度,規范行業管理。二是增加農地整理的資金投入,建立農地整理的專項基金庫,保障農地整理的持續有序進行。目前全國用于農地整理的專項費用主要有新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓金用于農業開發的部分,每年總額在600億元左右[5]。收好、管好、用好這些專項資金,是搞好農地整理的基礎條件和重要保證。三是進一步完善農地整理項目指南發布制度,明確一個時期農地整理的指導思想、基本原則、投資方向、投資重點和建設任務,切實發揮國家對農地整理工作的宏觀調控與指導;要研究、制訂、建立集中投入制度的激勵政策和管理制度。

4.3典型引路,分步實施,逐步推進

農地整理工作是一項長期的、復雜的、艱巨的工作,不能急于求成,操之過急,搞一刀切。應提倡走典型引路,分步實施,逐步推進之路,這樣的社會主義新農村建設才是長遠的、可持續的。典型引路,是指選擇條件相對成熟且具代表性的區域先行開展農地整理工作,總結經驗教訓,樹立整理典型,從而影響輻射周邊區域。也可組織人們去參觀取經,以啟發他們的思想,鞭策他們的行動,從而帶動他們共同走農地整理、富村富民、建設社會主義新農村之路。分步實施,是指要針對各區域的具體情況,掌握現狀和條件,通過分析比較,實事求是地制訂出切實可行的農地整理分步或分階段實施的發展規劃。一般條件比較好的地區,可規劃5~10年。條件較差的地區,可規劃到10~15年,涉及具體農地整理規劃方案,也要堅持分步實施的原則,條件好的村可以搞成片整理,條件差的村可步步推進,可優先整理廢棄雜亂土地,充分利用閑置土地,進行內涵挖潛,逐步推進。一方面是指農地整理要按照客觀規律逐步開展,不搞突擊性的工作,要經常化、制度化,不能人為化;另一方面,強調分類指導,因地制宜地采取相關措施。要區分不同類型、不同地區,采用不同的整理方案和政策措施[6]。

4.4加大宣傳,提高質量,推廣成果

加強農地整理宣傳教育,提高全民農地整理意識。進一步宣傳我國的土地基本國情和開展農地整理的重大意義,將農地整理列入各級政府的工作議程。搞好農地整理業務培訓,提高農地整理隊伍素質;依賴科技進步,加強農地整理科技研究,推廣科技成果;加強國內外的農地整理學術交流,爭取區際、國際合作,交流農地整理技術、經驗,以推動農地整理工作更廣泛地開展,并提高到一個新水平。尤其是要針對農地整理特點,落實科學發展觀,積極開展可持續土地整理等相關基礎理論、工程技術等方面的研究和應用;加強農地整理標準化建設,大力推進土地資源調查評價、規劃設計、工程建設、預算定額、效益評價等標準的制定,形成技術、經濟和管理的標準化體系;積極開展農地整理信息化建設,建立信息系統,實現管理的數據化和信息化。

5參考文獻

[1] 孫洪昌,李廣海,李志紅.認識“三農”問題,構建和諧農村[J].中國農學通報,2006(5):501-503.

[2] 嚴金明,鐘金發,池國仁.土地整理[M].北京:經濟管理出版社,1998.

[3] 范樹印,許建斌.探索土地開發整理新路[J].中國土地,2002(5):9-11.

[4] 嚴金明.中國土地利用規劃理論方法戰略[M].北京:經濟管理出版社,2001.

[5] 高向軍.拓展土地整理領域,豐富土地整理內涵[N].中國國土資源報,2005-11-08(1).

[6] 畢寶德.土地經濟學[M].北京:中國人民大學出版社,2001.