學校章程制定與使用中的問題

羅朝猛

學校章程的含義

章程(by laws),即調整社團成員行為的規范的總和。章程是以社團的名義、為規范社團事務而頒布的規定。學校的章程是指依據國家法律、法規以及教育行政規章、國家教育政策制定的,依法自主辦學的自律性文件,主要對辦學宗旨、內部管理體制及財產、財務等重大的、基本問題作出的規定。

學校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分,對學校內部的機構活動具有確定的規范性。這些章程、紀律和學校活動都必須在法律、行政法規規定范圍內,并非隨心所欲而定。章程是學校內部管理的“大法”,是自律和自主管理、內部協調的依據;也是學校成為法人的必備條件;是政府、社會加強對學校監督、管理的需要;也是學校自身構建自主發展、自主管理、自我約束機制的保障;章程是學校存續與活動的基本依據和準則。學校經批準成立后有權依照章程自主管理學校,自主內部管理的權利為法律所確認。

章程是學校成立的基本要件。學校章程這一法律地位,既是世界上許多國家立法的通例,也得到我國法律的確認。《俄羅斯聯邦教育法》規定,創辦人創辦教育機構,應提交“教育機構的章程”等文件。《〈日本學校教育法〉施行規則》規定,關于學校設置的許可申請或申報,許可申請書或申報書必須分別附加記載“校章”等事項的文件。我國《教育法》第二十六條規定:“設立學校及其他教育機構,必須具備下列基本條件:(一)有組織機構和章程……”

章程一般應載明教育機構的名稱、性質、層次、權力機構、執行機構、教學及財產財務管理制度、教職人員的聘任及工資福利待遇、舉辦者的權利與義務、教育機構解散的條件、清算事項以及章程修改程序等內容。以廣州市某所學校章程為例:包括總則、學校的成立、學校的管理體制、教師和職工、學生、教育教學管理、學校財產、財務管理、學校的變更與終止和附則構成。河北師范大學附中章程規定,校長會議作為學校的決策機構;學校黨組織發揮政治核心作用和保證監督作用;教職工代表大會是教職工行使民主權利,參與學校民主管理和民主監督的基本形式和制度;學校設校務委員會,校務委員會議是校長會議在校務方面的參謀機構;學校設學術委員會,學術委員會是校長會議在業務方面的參謀機構。

學校章程與學校一般規章制度既相互聯系,又有區別。學校章程與學校一般規章制度,都是學校依據法律法規的規定以及主管行政部門的授權或在其辦學自主權范圍內制定的學校管理規范。學校章程是制定學校一般規章制度的基礎,學校章程的制定和完善可以指導和推進學校一般規章制度的發展;學校一般規章制度是學校章程的具體化和補充,學校一般規章制度的制定和完善可以促進學校章程的發展和完善。

學校章程主要是就學校重大的基本的問題做出全面規范,因而它是學校全局性、綱領性的文件,是學校的“小憲法”,在學校內部管理規章體系中處于“母法”層次。學校一般規章制度僅對學校的局部問題或局部問題的某一方面做出規范,如學校的教育教學制度、校園管理制度等。相對于學校章程而言,學校一般規章制度為“下位法”,它們的效力低于學校章程,其規定的內容不能與學校章程相抵觸。另外,學校章程經學校制定后,需報主管教育行政部門核準;而學校一般規章制度則無此程序,由學校在不違背教育法規的前提下自行制定。

學校章程的價值

有學者認為,學校章程的價值在于:1.學校章程是學校舉辦者共同一致的意思表示,是學校舉辦者規范、監控學校行為的重要手段;2.學校章程是保證學校運行的基礎性自治規范;3.學校章程是社會了解學校的重要窗口,是學校對外的信譽證明;4.學校章程是國家管理和監督學校的重要手段和依據。本文認為,按照章程自主管理,是一般民事主體的基本權利,也是法人組織的基本權利,而不是學校專屬權利。凡是法人都必須具備自己的章程或條例等組織規范,從而能夠具有共同的意志和活動目標,對外可以作為獨立的主體活動,以自己的名義行使權力,履行義務,承擔法律責任。

學校章程的最大價值在于給學校提供自主管理的規范,是學校依法自主辦學的自律性文件,其宗旨在于促進學校真正走向自主管理、自我發展、自我約束。學校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分,對學校內部的機構活動具有確定的規范性。這些章程、紀律和學校活動都必須在法律、行政法規規定范圍內,并非隨心所欲而定。任何違背法律法規的行為,學校自主權不得成為其理由。學校自主管理表現出一定的有限性。

制定與使用學校章程過程中

存在的主要問題

按照我國《教育法》第26條之規定,學校設立之時即應當制定章程。在我國,學校章程的重要性長期未得到應有的重視,導致學校行為缺乏一個行為準則的引導和制約,產生了一系列問題。這些問題主要表現在:

一是學校章程制定主體的不確定性。學校章程的制定者是指法律確認的有權制定學校章程的主體,是學校章程制定權的法定擁有者。有學者通過分析我國現行教育法律,發現沒有明確條款對此進行規定或指定,最后根據相應的條款推斷出學校舉辦者是法定的學校章程制定者。具體而言,也就是舉辦學校的國家、企業事業組織、社會團體、其他社會組織、公民個人或者他們的聯合體(合作辦學)是學校章程的法定制定者,而學校并不是學校章程的法定制定者。為此,他們建議,學校章程制定權的實施可以采用以下三種方式:1.國家統一行使。國家指定統一的學校章程,所有學校都依照此章程規定自主管理和行使辦學自主權。2.各級政府分別行使。在國家法律基礎上,各級政府按照自身特點制定一個統一的學校章程作為所管轄學校的章程。3.各級政府委托學校行使。各級政府將制定權授予學校,由學校作為本校章程的制定者,因地制宜地制定適合自身特點與發展需求的個性化章程。

關于學校章程制定的主體,我國教育法律法規確實沒有進行明確的規定,但國務院法制局教科文衛司編寫的《中華人民共和國教育法》釋義對此明確指出:辦學章程由學校及其他教育機構自行擬定;國家擬制中小學校示范章程。《關于實施〈中華人民共和國教育法〉若干問題的意見》進一步強調,“各級各類學校及其他教育機構,原則上應實行‘一校一章。《教育法》施行前依法設立的學校及其他教育機構,凡未制定章程的,應當逐步制定和完善學校的章程,報主管教育行政部門核準。”1996年3月9日國家教委制定的《小學管理規程》針對小學的情況再次指出,“小學應根據《中華人民共和國教育法》和本規程的規定,結合本校實際情況制定本校章程。”以上規范性文件都已明確認可了學校是章程制定者的主體。我們可以設想,如果學校不能成為章程制定者主體,何以能成為擁有自主管理權的主體。但學校章程的制定一定是在法律法規范圍之內,而且國家制定有可供參考的范本。這種制定章程權利來源政府的授權,而不是學校自己規定自己的權利。章程制定完畢還需送上級教育行政部門進行審核、批準和備案,如有違反國家法律法規以及教育政策,須進行修訂,否則該章程無效。

二是學校章程制定過程中文本不規范問題。有學者認為,學校章程制定過程中的問題主要表現在:1.對教育法律法規的把握和內部規章制度的梳理不夠;2.章程內容有越權規定之嫌或與法律法規相抵觸;3.章程內容繁簡不當;4.章程語言不規范;5.章程內容與校內改革、發展關系處理不當。這里指出的學校章程制定過程中帶有共性的問題,將對于規范章程的文本制定起到積極的規范作用。

三是學校章程的效力問題。要回答學校章程是否具有法律效力,首先要弄清章程的性質。章程性質存在兩種主要觀點,即契約說和自治法說。契約說認為,學校章程是學校舉辦者在協商的基礎上就舉辦學校達成一致意見而訂立的文件,是全體舉辦人共同意志的體現,對每一個舉辦者都具有約束力。自治法說認為,章程是根據國家賦予的學校自治立法權而制定的、規定學校內部組織及活動的自治法。筆者傾向于自治法說。其理由在于,第一,按照章程自主管理,這是民法對社團組織、法人機構、公司等成立與營運的基本要求,不只是對學校組織要求按照章程進行自主管理,學校章程更多的是一種自治的內部規章,強調更多的是對學校本身的約束力。學校章程制定的主體是學校本身,在制定章程的過程中,雖然不需要與教育行政部門協商,但需要教育行政部門審核、批準與備案,明顯表現出一種教育行政部門與學校的不對等的政校關系,它不可能對舉辦者有多大的約束力。第二,按照國際慣例的做法,學校章程通常也是自我約束的規范性文件。許多國家的學校章程規定學校一定要按照章程進行運營學校。前蘇聯《普通教育學校暫行條例(示范)》規定:“校務委員會的決定如果與蘇聯或各加盟共和國的法律、先行條例、學校章程相抵觸,校長應暫緩執行。”《英國教育法》(2002年)第三部分第一章公立學校的管理第21條第4款規定:公立學校董事會在履行其職能時,必須遵守學校的管理章程。第三,我們從法律責任的規定性來推論,學校章程也只能是具有自我約束的效力。因為,我國法律法規沒有明文規定,如果學校不依據章程管理學校,因此而承擔什么法律責任。其實,我國的現實情況是諸多學校沒有章程,即使擁有章程,也只是“擺設”而已,離國家所要求學校的“有章可循,有‘法可依”的要求還相差甚遠。

(作者單位:廣州中山大學附屬中學)