企業勞動規章制度立法問題初探

黃金墘

我國立法對勞動規章制度的規定較為原則、簡單,不但其范疇界定懸而未決,連與其法律性質密切相關的制定、修改程序等問題,也因語焉不詳而顯得抽象而模糊,在理論上和實踐中造成諸多問題,本文對此提出相應的立法建議。

一、企業勞動規章制度的概念、特征與性質

企業勞動規章制度是指企業依法建立的組織勞動和進行勞動管理、在企業內部具有普遍約束力的行為規范的總稱。具有以下特征:一是由企業制定。勞動規章制度不同于集體合同和勞動合同,是由企業單方制定并頒布實施的,是企業行使勞動用工自主權,對勞動者實施制度化、規范化管理的一種手段;二是其內容是關于企業和勞動者在勞動過程中的權利義務;三是在企業內部具有普遍約束力。

關于企業勞動規章制度的性質有多種不同的主張,如契約說、法規說、事實說、二分說和集體合意說等。筆者認為,組織勞動生產、管理勞動者是企業作為生產資料所有者、作為勞動關系一方主體所固有的權利,而企業制定勞動規章制度則是企業這種組織、管理權力規范化、制度化的一種手段。首先,社會化大生產的一個重要特征就是團隊協作,企業是社會協作體系的建立、維護者,其必須建立起相應的管理制度體系(包括勞動規章制度),才能實現企業的正常運作,實現企業的發展戰略。因此,組織勞動生產、管理勞動者是企業作為生產資料所有者固有的權利。其次,勞動力是人體的一種機能,在自然狀態上與人的身體不可分離,企業行使勞動力使用權必須通過管理勞動者才能實現。因此,勞動關系中,勞動者負有對企業忠誠的義務,包括服從企業的領導和指揮、遵守企業勞動規章制度以及相應的接受企業管理的義務,如接受處分、賠償損失等。而企業則享有組織勞動生產、對勞動者領導、指揮,以及制定勞動規章制度、對勞動者進行獎懲的權利。

由于管理勞動者是企業固有的權利,為規范企業勞動用工管理,防止企業濫用其權利侵害勞動者利益,不少國家的勞動法規定企業必須制定勞動規章制度。因此,制定勞動規章制度不僅是企業的權利,往往又表現為企業的義務。并且,由于企業和勞動者在勞動關系中處于不平等地位,而勞動規章制度是企業單方制定的,為保證勞動規章制度的合法、合理性,《勞動法》一般又對企業制定勞動規章制度加以限制。

二、我國立法關于企業規章制度的規定及存在問題

(一)我國相關立法關于企業勞動規章制度的規定

1.勞動者必須遵守勞動規章制度,企業必須制定勞動規章制度。《憲法》第53條規定:“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律,保守國家秘密,愛護公共財產,遵守勞動紀律,尊重社會公德。”《勞動法》第3條第2款規定:“勞動者應當完成勞動任務,提高職業技能,執行勞動安全衛生規程,遵守勞動紀律和職業道德。”第4條規定:“用人單位應當依法建立和完善規章制度,保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。”《勞動合同法》第4條第1款規定:“用人單位應當依法建立和完善勞動規章制度,保障勞動者享有勞動權利、履行勞動義務。”

2.勞動規章制度不得違法。《勞動法》第89條規定:“用人單位制定的勞動規章制度違反法律、法規規定的,由勞動行政部門給予警告,責令改正;對勞動者造成損害的,應當承擔賠償責任。”原勞動部1994年《違反〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》第3條規定:“用人單位制定的企業規章制度違反法律、法規規定的,應予以警告,并責令期限改正;逾期不改的,應予以通報批評”。最高人民法院2001年《關于審理勞動爭議案件使用法律若干問題的解釋》第19條規定:“用人單位根據《勞動法》第四條之規定,通過民主程序制定的規章制度,不違反國家法律、行政法規及政策規定,并已向勞動者公示的,可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據。”

3.勞動規章制度須通過民主程序制定并向勞動者公示。如上述最高人民法院《關于審理勞動爭議案件使用法律若干問題的解釋》第19條的規定。《公司法》第56,第122條規定:“公司研究決定生產經營的重大問題、制定重要的規章制度時,應當聽取公司工會和職工的意見和建議。”《勞動合同法》第4條第2、第3、第4款規定:“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時,應當經職工代表大會或者全體職工討論,提出方案和意見,與工會或者職工代表平等協商確定。在規章制度和重大事項決定實施過程中,工會或者職工認為不適當的,有權向用人單位提出,通過協商予以修改完善。用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示,或者告知勞動者。”

4.勞動規章制度的主要內容。根據原勞動部1997年《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》第2條的規定,勞動規章制度的內容主要包括:勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲,以及其他勞動管理規定。《勞動合同法》第4條第2款也規定,用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時,應當經職工代表大會或者全體職工討論,提出方案和意見,與工會或者職工代表平等協商確定。

5.勞動規章制度須報送勞動行政部門備案與監督檢查。原勞動部1997年《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》第2條規定:“新開辦用人單位應依照《勞動法》的有關規定制定勞動規章制度(主要包括:勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲,以及其他勞動管理規定),并在正式開業后半年內將制定的勞動規章制度報送當地勞動行政部門備案。”以及上述《勞動法》第89條、原勞動部1994年《違反〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》第3條的規定。《勞動保障監察條例》第11條規定:“勞動保障行政部門對下列事項實施勞動保障監察:(一)用人單位制定內部勞動保障規章制度的情況……”《勞動合同法》第74條規定:“縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對下列實施勞動合同制度的情況進行監督檢查:(一)用人單位制定直接涉及勞動者切身利益的規章制度及其執行的情況……”《勞動合同法》第80條規定:“用人單位直接涉及勞動者切身利益的規章制度違反法律、法規規定的,由勞動行政部門責令改正,給予警告;給勞動者造成損害的,應當承擔賠償責任。”

(二)我國關于企業勞動規章制度的立法中存在的問題

1.勞動規章制度的性質地位未定。勞動規章制度在勞動法制與實務中,“地位是非常奇特而且常常引起爭議的。” 我國《勞動法》僅在第 4條和第 89條中對勞動規章制度進行原則性規定,包括何謂勞動規章制度、其內容應如何界定、其制定程序如何等方面的規定都付之闕如。這些相關規定的缺失,不但導致勞動法學界對勞動規章制度的法律性質在理論上難以厘清,而且實踐中用人單位、勞動者和勞動執法部門也深感困惑。《勞動合同法》雖然對勞動規章制度的主要內容、制定程序等進行了規定,在一定程度上彌補了《勞動法》的不足,但仍然較多地延續了《勞動法》的穩重性格,不但有關勞動規章制度的范疇界定懸而未決,而且,連與勞動規章制度法律性質密切相關的勞動規章制度的制定、修改程序等問題,也因語焉不詳而顯得抽象而模糊。

由于《勞動合同法》沒有對何謂勞動規章制度加以明確,因此只能從第 4條關于勞動規章制度制定和修改的程序規定中管窺一斑。該條規定,勞動規章制度“應當經職工代表大會或者全體職工討論,提出方案和意見,與工會或者職工代表平等協商確定。”據權威文本透露,這一規定的出臺,乃是源于立法過程中對制定勞動規章制度是用人單位的“單決權”還是用人單位與勞動者的“共決權 ”的爭論;由于無法確定到底是“單決權”還是“共決權”更好,因而立法采取了平衡技巧,綜合兩種主張做出了上述規定。這種狀況,使人們難以判斷《勞動合同法》對勞動規章制度法律性質所持的基本立場。

2.關于勞動規章制度的內涵和外延不明確。各種法律文件中,有不少與勞動規章制度相關的概念,如《憲法》中的“勞動紀律”、《勞動法》中的“勞動紀律”、“規章制度”、“勞動規章制度”、原勞動部文件中的“內部勞動規章制度”、《勞動合同法》中的“規章制度”,造成了適用上的困難。如“規章制度”從字面上理解,范圍應大于“勞動規章制度”,應包括勞動規章制度之外的內容如企業組織規則等,而不僅限于同勞動相關的內容,勞動規章制度只是單位規章制度的一個重要分支內容。根據《勞動合同法》第39條:“勞動者有下列情形之一的,用人單位可以解除勞動合同……(二)嚴重違反用人單位的規章制度的;”企業如在規章制度中規定“勞動者違反交通管理法規的,企業有權解除勞動合同”,勞動者違反交通法規與履行勞動義務并無直接聯系,顯然不屬于“勞動規章制度”,但它作為“規章制度”的內容卻并無不可。企業按該規定對勞動者做出處理雖不太合理卻也并不違法。

3.對企業制定勞動規章制度的程序性規定可操作性差。關于勞動規章制度的制定程序,最高人民法院司法解釋簡單規定了,“通過民主程序”及“公示”;《公司法》規定的“聽取工會和職工的意見和建議”;《勞動合同法》第4條規定的“經職工代表大會或者全體職工討論,提出方案和意見,與工會或者職工代表平等協商確定”、“公示,或者告知勞動者。”而這些規定如何具體操作,相關立法未作進一步明確。司法實踐中,企業制定的勞動規章制度,只要能證明已告知了勞動者,其依據該勞動規章制度對勞動者做出的處理一般會被認定有效。由于勞動規章制度是企業單方制定、用來管理勞動者的,在勞動規章制度的層面上,企業和勞動者的利益是對立的,企業制定的勞動規章制度難免有失公允。因此,通過立法在程序上賦予勞動者對企業制定勞動規章制度行為加以適當制約的權利是十分必要的。事實上,由于立法的缺位,企業制定勞動規章制度缺少必要約束,不少企業制定的勞動規章制度極其苛刻、不合理,侵害勞動者利益,加劇勞動者的對立情緒,造成勞動關系的不穩定。

4.勞動行政部門對企業勞動規章制度的監督檢查處理力度不足。《勞動法》把制定勞動規章制度規定為企業的義務,但對于企業違反法定義務、未制定勞動規章制度應承擔什么法律責任相關法律卻未作規定,使該規定難以落實。勞動行政部門對企業勞動規章制度的檢查處罰力度有限。對用人單位制定的勞動規章制度違反法律、法規規定的,《勞動法》及《勞動合同法》規定由勞動行政部門給予警告,責令改正,對企業拒絕改正的,缺乏強制措施。原勞動部《違反〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》規定“逾期不改的,應予以通報批評”,根據《行政處罰法》,“通報批評”并不是法定的行政處罰類型,該“辦法”的規定已過時,且“通報批評”能起到什么作用令人懷疑。勞動行政部門對企業勞動規章制度是否報備缺乏約束。原勞動部1997年《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》只是個文件,對企業并沒有約束力。

三、關于企業勞動規章立法的建議

(一)明確界定勞動規章制度性質、內涵和外延

為防止企業制定勞動規章制度的隨意性,各法律文件應統一使用“勞動規章制度”這一概念,并對勞動規章制度做出明確的性質和內涵界定。在內容方面可借鑒外國立法,如《日本勞動標準法》采用列舉兼兜底條款的方式,它明確規定雇傭規則應當包括10個方面的內容,即:上下班時間、休息時間、休息日、休假以及有兩組以上工人輪班時有關換班的事項;工資的決定、計算及支付方法,工資的發放日期及截止計算日期,以及有關增加工資的事項;有關退職職工的事項;與規定退職津貼及其他津貼、分紅、最低工資等有關的事項;與規定工人負擔膳費、工作用品及其他開支有關的事項;與規定事故補償、非因工負傷和疾病的救濟有關的事項;與規定獎懲的辦法、種類及程度有關的事項;在上述各項之外,與適用于該企業個體工人的規定有關的事項。法國勞動法典規定勞動規章制度的法定排除條款:“內部勞動規則不得包括違反法律、法規以及集體合同、集體協議的條款,也不得對雇員個人性的、集體性的權利和自由做出不能為雇員承擔的任務性質所證明的、或者與雇主所要追求的目標不成比例的限制;也不得含有對具有同等職業能力的雇員,只因性別、習俗、家庭狀況、出身、觀點或信仰、或者殘疾等因素不同,而侵害其勞動權益的條款。”

(二)細化對企業制定勞動規章制度的程序性規定,增強法律條文的可操作性

1.完善關于企業制度勞動規章的“民主程序”的可操作性規定。對于制定勞動規章制度“民主程序”的理解,比較統一的看法是職工的參與。可參照日本的做法:勞動規章制度的制定或變更應該聽取職工代表大會、工會或半數以上的勞動者參加的意見。在企業向勞動行政部門提交規章制度備案時,應附帶提交經職工代表大會、工會或勞動者代表署名蓋章的意見書。只要企業履行了征求意見程序,即使職工代表大會、工會或勞動者反對該項規章制度,該項規章制度在形式上仍為有效。

2.細化規定勞動規章制度的公示程序。最高人民法院的解釋明確規定了“公示”作為勞動規章制度生效的要件,司法實踐中,“公示”也是勞動仲裁機構和法院認定勞動規章制度效力的最重要條件之一,往往是唯一的形式要件。但對于如何“公示”法律并未做出具體規定,造成操作上的困難。可參照《日本勞動基準法》規定,工作規則必須張貼在各車間部門及食堂、休息室等明顯的位置,以保證有關人員認真執行,互相監督。并借鑒法國的規定,即從公布之日起經過兩周才能在本單位范圍內生效。此外,勞動規章制度還必須由用人單位以經其法定代表人簽署和加蓋公章的正式文件公布。

(三)明確未建立勞動規章制度的法律責任,完善對勞動規章制度的政府審查監督規定

一是勞動規章制度報備。可參照臺灣勞動基準法,作以下規定:企業訂立勞動規章制度,應于30日內報請當地勞動行政部門備案;企業的分支機構分散于各地的,訂立適用于其全部勞動者的勞動規章制度應向企業所在地勞動行政部門報備,訂立適用于各分支機構的勞動規章制度,應分別向各分支機構所在地勞動行政部門報備;企業未依法將勞動規章制度報送勞動行政部門備案的,由勞動行政部門處以罰款;報備不作為勞動規章制度生效的要件。二是行政性監督。勞動行政部門要檢查是否建立勞動規章制度、勞動規章制度制定程序、內容是否合法、是否違反集體合同的約定,有權責令企業限期改正,企業未改正的,有權給予處罰。三是司法性監督。勞動仲裁機構或法院通過對雇主針對雇員所實施的懲罰進行是否合法的認定而進一步判斷企業內部勞動規則的某項內容是否合法。認定不合法的,可提交勞動監察機構責令企業限期改正。

(作者單位:廈門市勞動爭議仲裁院)

參考資料:

1.黃越欽:《勞動法新論》[M].北京:中國政法大學出版社,2003.138

2. 顏雅倫,蔡淑娟:《知識經濟下之勞雇關系與企業競爭力 》[M].臺北:臺北思益科技法律事務所,2002.148

3. 楊景宇:《中華人民共和國勞動合同法解讀》 [M].北京:中國法制出版社,2007.12

4. 于幫存:《單位規章制度的法理分析》(碩士學位論文)[D].蘇州:蘇州大學,2008.5