環境影響評價制度中的科學思想

鄧　林

摘 要:在現行的環境影響評價制度中,環評被分為技術和政策兩部分,導致科學認識與價值判斷的分離,科學工作者獲得的環境侵害信息不能很好地傳遞到決策層面上,降低了環評的有效性。嘗試著從理論層面上探討環境影響評價制度中的科學思想,以及最大限度地消除環評有效性障礙的方法。

關鍵詞:環境影響評價(EIA);科學;有效性

中圖分類號:X21

文獻標識碼: A

文章編號:1005-569X(2009)07-0095-02

1 引言

環境影響評價制度作為我國環境管理制度的重要組成部分,在協調經濟發展與環境保護的關系中發揮了重要的作用,使中國的環境污染狀況沒有因經濟的高增長速度而呈現出同樣的趨勢。在應對國際金融危機的大背景下,在保增長的壓力下,環境保護是否會退而求其次,環境影響評價這項制度是否具備合理性、有效性,再次走入公眾視野。在提倡科學決策、制度重要性的時代,這種制度的程序設計及其效果的科學性何在?

2 環評的基本概念屬性及缺點

環評最早作為費用效益分析法的替代工具,對公共工程進行評估,確定其是否可行[1]。環境影響評價制度是指把環境評價工作以法律、法規或行政規章的形式確定下來從而必須遵守的制度。它的政策性和技術性的雙重屬性被越來越多的人所認識。可以說,環評既是一門制度又是一門技術。環評的工作既需要環境科學家提供對自然規律的認識,找到環境侵害的來源、大小和對人的影響,又需要決策者的科學決策,進行選擇,這兩個部分由于研究思路的不一致而使得銜接上出現問題,使得環境影響評價從科學的角度來看有著一些不足,并導致了某種程度上的失效。

決策者和學術機構的專家彼此在語言、價值觀、給定的責任和規則方面存在諸多差異,在對政策的理論、交流、信息方面的理解上相互疏離。專家感興趣的是世界運動的普遍法則,而決策者所關心的問題則是運動著的世界的某一部分 [2]。于是,鴻溝出現了。由于研究問題的方式的不同,使得決策者和專家互不信任,最終,使得環境問題識別所得到的信息只有少量進入最終決策的過程,而使得這個過程的有效性大打折扣。

環評本身的屬性使得其出現了不可避免的缺點。它涉及到了眾多的學科,將這些學科揉合到了一起,但這些學科知識的融合程度不夠,集中于對環評實際和程序的影響的研究,卻對環評實質性的目的和效果不夠重視;另外,它相當缺乏科學的嚴格性,使得決策的效果大打折扣[3]。EIA的目的確定了科學所起的作用,但其認識方法限制了EIA目標的實現。在這種情況下,對科學的深刻認識將有助于提高環境影響評價的有效性。

3科學在環評中起了什么作用

科學是人類在探索世界尋求解答的過程中發展出來的答案,是觀察、描述、解釋、理解、從實踐到理論的過程,它具有自己的形式和規范,有自己的理論范式。特別是為了避免認知錯誤,防止傳統和權威的干擾,其邏輯體系及實證研究形成了一套經驗式的規定。

科學不能告訴我們“為什么”,而只能處理“是什么”的問題,但環境影響評價作為一個決策工具卻是要對公共工程是否可行做出帶有價值觀的評判,從這個意義上說,似乎科學天生不能被應用在環評中。因為,只要涉及到價值觀的問題,要回答這個事件是不是應該時,再強大的科學研究工具也將顯得無能為力。但其中也有一些可取之處,其實證的一面可以被應用于基礎的環境侵害信息(環境容量利用行為,自然資源利用行為導致的自然環境破壞)的獲取上,使人們對不確定性的環境的觀察能夠成為謹慎、細致的活動,進而避免錯誤。

為了對科學在環評中扮演的角色的認識方便,環評被劃分為2種,一是作為應用科學的環評和作為公民科學的環評。科學的一端強調主客分離,認為世界本身存在,要借助一套方法才能認識;人文這一塊認為世界是人建構出來的,所有的研究都是人的感覺所致。這樣的劃分是依照傳統科學哲學中不同理論流派而來,詳見表1。

科學強調主客分離,認為事物規律本身存在,通過一定的方法可以將它發現。在科學的世界中,任何都是確定的;人文則重人的感覺,認為所謂事物的規律都是人的思想的體現,社會科學里面,任何東西都沒有確切的定義。認識科學的本質將有助于對環評中科學所扮演的角色的理解。

4如何用科學方法提高環評有效性

環評的局限性一直存在,盡管它的第一次出現被視為20世紀最大的政策革新[4],但其理論基礎是否合適一直被質疑。環評是一個決策工具,來自于對評價的研究并綜合了各個相關學科——規劃學、傳統自然科學和社會科學。可是,這些學科僅僅是在程序上做到了融合,最終拼湊到一起后卻不能準確地為決策提供有效的信息。

在環評中,如果自然科學家在研究環境影響時能夠嚴格遵守科學規范,就保證了環評在技術上的有效性。如果在決策過程中,與待建項目相關的各個利益主體的利益訴求能夠通過適當的途徑得到體現,而這個過程也是遵循科學方法的話,那么決策是科學的。但其制度的有效性和技術的有效性之和卻未必就等于了環評的有效性了。

科學為價值判斷提供了真實性的材料,提供多側面、多維度評價客體的可能性。要讓科學充分發揮作用,就應該讓科學事實與價值分析充分地分離,盡可能多地得出自然資源的濫采濫用現狀,固體廢棄物、噪聲、振動、惡臭、放射線對環境的損害,各類污染物質在自然環境中的遷移、轉化、歸趨性質,對生態系統的破壞強度、對人體的危害程度大小等等。在預測模型的建立上,科學方法的進步也能促進預測精度的提高。

在促進決策方面,環評需要為不同利益主體提供一個表述自己意見的平臺。任何一個對環境有影響的事件發生或環境政策的制定都不可避免地會牽涉到政府部門、企業和公眾。政府作為社會計劃者,以增加社會效益為目標;企業作為一個主體,則會以自身利益最大化為目標,希望產業利潤最大化。企業是利潤的創造者,自然也是千方百計地降低產品成本,提高產品價格,增加利潤。公眾會為了自身的環境不受到損害而在各種場合表示反對、抗議等。

在一項環境政策出臺前或公共工程的評估期,這種因可能出現的環境影響而使相關的利益主體之間產生的利益沖突將會突顯。很多解釋利益集團相互作用的理論,如:”中位-投票(median-voter)者模型”,”規制俘獲理論(capture theory)”,“利益集團競爭模型(the model of interest groups vie with one another)”等都贊成如果所有的利益都由利益集團反映,政治均衡將是社會的均衡,經濟上的均衡(Pareto-efficiency)。所有的外部性都通過政治過程被成功地內部化。最終政策制定者將選擇有效的政策工具,有效的規制水平和對公共工程進行正確的判斷[5]。在環境影響評價的實踐中,評價主體是環評工作者,與利益主體相分離,不能完全代表受到環境政策實施或環保工程建設影響的相關群體的利益,最終很難實現政治均衡。公眾參與,信息公開為決策過程的效率最大化,增強有效性提供了可能的方法。公眾參與不僅僅是理解為群眾參與環境政策的制定,而是通過某些形式對政策的制定施加影響從而制衡權力[6]。信息公開使科學研究得到的污染物的信息能夠讓公眾準確地獲取。將建設項目修建后對環境造成的不良影響,污染物質的危害信息存放于公共信息中心,如網絡上都可以加強環境影響評價制度的有效性。

正如Matthew Cashmore在五大經典模型的基礎上構建的宏觀模型(圖1)所示,在環評的程序和實踐與環評最終的目的之間,有了判別因果聯系的步驟(causal process)和必要的變量的模塊。同時加強概念研究(conception research),防止因為涉及的學科太多而使相關研究人員間產生交流不暢,加強經驗研究(empirical research),搜集到更多現場的第一手資料。這樣就轉變了以前僅僅將環評的注意力放在程序和技術上的缺憾,使得基礎的信息更多地傳導到決策者手中,提高了環評的有效性。

參考文獻:

[1] ORiordan T, Sewell WRD. From project appraisal to policy review. In: ORiordan T, Sewell WRD,editors. Project appraisal and policy review[M]. Chichester: Wiley; 1981.1~28.

[2] Vaughan,R.J Buss,T.E.著.沈崇鱗譯.科學決策方法:從社會科學研究到政策分析[M].重慶:重慶大學出版社,2006:2~3.

[3] Lawrence P. Environmental impact assessment: practical solutions to recurrent problems[M]. Hoboken,New Jersey, USA: John Wiley & Sons; 2003.

[4] Bartlett RV. Policy and impact assessment: an introduction[M]. Impact Assessment Bulletin 1988(6):73~ 4

[5] Oates ,W. E. and Portney , P. R. “The Political Economy of Environmental Policy , Resources for the Future.”Washington D. C,2001,1~5.

[6] 洪陽,欒勝基.中國環境影響評價(EIA)中的公眾參與[J].重慶環境科學,21(1):28~29

[7] Matthew Cashmore. The role of science in environmental impact assessment: process and procedure versus purpose in the development of theory[J]. Environmental Impact Assessment,Review.2004(24):403~426.