治理視角下淺析非政府組織發(fā)展的困境及其對策

韓兆坤

【摘 要】治理理論是20世紀(jì)末出現(xiàn)的一種新的權(quán)力構(gòu)架理論,它主張通過分權(quán)的方式使國家權(quán)力完成向社會(huì)的回歸,非政府組織因?yàn)槠浔旧砭哂械奶攸c(diǎn),成為政府職能轉(zhuǎn)變過程中分權(quán)的一個(gè)重要載體,但是同其他組織一樣,非營利組織發(fā)展過程中的問題和困境正在以多種形式表現(xiàn)出來。因此,對非政府組織的發(fā)展和完善成為我們需要探討和研究的一項(xiàng)重要課題。

【關(guān)鍵詞】治理 善治 非政府組織 政府組織 困境 對策

一、治理和善治的提出

治理這一范疇在學(xué)術(shù)界有多種解釋,在1989年世界銀行報(bào)告中“治理”概念被提出之后,逐漸發(fā)展成為一個(gè)具有廣泛適用性的新概念。以此為依托,20世紀(jì)90年代以來,在西方學(xué)術(shù)界,特別是政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域興起了一種新的政治構(gòu)架管理理論——治理理論。它被認(rèn)為是一種替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新理念。學(xué)者們就此提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn),他們主張:新的政治治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是多中心的、自主的、分工合作互為補(bǔ)充的,私人經(jīng)濟(jì)部門和以民間組織為主體的第三部門(即NGO)或公民社會(huì)在新的治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用。由此,從行使治理權(quán)的主體來看,參與決策與管理的主體既可以是第一部門——企業(yè),也可以是第二部門——政府,而且還包括了第三部門。著名學(xué)者俞可平認(rèn)為“治理”一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序,滿足公眾需要的過程。治理的目的是指在各種不同制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益。”治理理論強(qiáng)調(diào)有效的政府管理依賴的不是依靠政府的權(quán)威,而是政府與社會(huì)組織群體的合作,強(qiáng)調(diào)獨(dú)立自主的公共領(lǐng)域在民主管理中的作用,打破了傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式,形成了多中心治理的格局,使當(dāng)代公共管理向多元化和民主化方向快速邁進(jìn)。但單純的治理不是萬能的,有效的治理必須建立在國家和市場關(guān)系最佳狀態(tài)的基礎(chǔ)之上,國家職能的失效和市場的失靈可能性的存在同樣會(huì)導(dǎo)致治理的失效,于是,善治便成為人們期望的理想管理模式。俞可平在其著作中指出:“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程”,其“本質(zhì)特征就在于它是政府與公民社會(huì)對公共生活的合作管理”。善治應(yīng)該具有五個(gè)基本要素:“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效”。“善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸,善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。”在傳統(tǒng)政府統(tǒng)治模式下,政府更多地介入市場和社會(huì)生活中不可避免產(chǎn)生權(quán)力出租與腐敗現(xiàn)象,干擾了市場的正常運(yùn)行,同時(shí)侵犯了公民的合法權(quán)益,所以人們希望通過善治模式來限制政府的公權(quán),促使政府實(shí)現(xiàn)有限、公正以及高效的治理。

二、非政府組織發(fā)展過程中存在的困境

改革開放后,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)變,中國非政府組織的發(fā)展遇到了千載難逢的機(jī)遇。然而,在面臨機(jī)遇的同時(shí),中國非政府組織的發(fā)展也面臨許多問題和挑戰(zhàn)。

1.政府行政干預(yù)過多,導(dǎo)致非政府組織官僚化傾向

非政府組織的特點(diǎn)之一是其獨(dú)立性,但由于部分非政府組織其本身是從職能部門轉(zhuǎn)變過來,或者是由政府機(jī)構(gòu)直接建立的,使其在組織、功能和活動(dòng)方式等方面,都過分依賴政府,具有濃厚的官僚化傾向,不符合“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展要求,從而阻礙了其發(fā)展,導(dǎo)致非政府組織發(fā)展的困境。

2.非政府組織的相關(guān)立法滯后,政策法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制不健全

非政府組織的活動(dòng)若沒有法律制度的依托,很容易偏離其組織目標(biāo),即為社會(huì)提供有效的公共物品。目前,在非政府組織的立法方面,我國主要有《社會(huì)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理辦法》等等。繼這些條例之后,1999年8月,我國歷史上第一個(gè)有關(guān)非政府組織捐贈(zèng)的專門法案《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》出臺(tái),2001年《中華人民共和國信托法》出臺(tái)。從條例到法律,已經(jīng)看到進(jìn)步,但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足非政府組織發(fā)展的需要。應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到,已有的條規(guī)內(nèi)容比較陳舊,條款過于抽象,缺乏可操作性,隨著非政府組織的急劇增加,很難適應(yīng)新形勢的要求。

3.社會(huì)公眾意識(shí)不強(qiáng),社會(huì)公益、志愿精神不能滿足所需

非政府組織的正常運(yùn)行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行為。雖然社會(huì)公眾捐贈(zèng)意識(shí)有很大提高,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足非政府組織的需求。正由于慈善不足、志愿不足,導(dǎo)致非政府組織的財(cái)政危機(jī)正在吞噬非政府組織的本性即其非贏利性。據(jù)資料統(tǒng)計(jì),美國非營利部門的資源總量為5085億美元,其中31.3%來源于政府資助,50.2%來源于會(huì)費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)及投資回報(bào),私人志愿捐款僅占總資源的18.4%。在我國現(xiàn)階段,不少人對志愿者的了解不夠,也缺乏對志愿者活動(dòng)的認(rèn)可制度。此外,慈善公益組織的數(shù)量和增長速度并未與我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展趨勢相吻合。這些問題的積壓已經(jīng)成為公益慈善組織發(fā)展的瓶頸。

4.資金與人力資源匱乏,導(dǎo)致非政府能力不足,效率低下

首先,由于各種現(xiàn)實(shí)原因存在,導(dǎo)致我國相當(dāng)一部分非政府組織處于嚴(yán)重資金短缺狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國非政府組織由各級政府提供財(cái)政撥款和補(bǔ)貼占到50%,政府以項(xiàng)目為引導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)支持占3.6%。其他主要的收入來源依次是:會(huì)費(fèi)收入(21.2%);經(jīng)營性收入(6%);企業(yè)贊助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)(5.6%)。另外諸如募捐收入、國際組織和國外政府資助等方面的收入來源,合計(jì)不到5%。資金短缺很大程度上影響非政府組織活動(dòng)開展與組織運(yùn)行的效率。其次,在人力資源方面,非政府組織缺乏固定的人力資源補(bǔ)充途徑;在引進(jìn)人才方面,非政府組織缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和進(jìn)行系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的指導(dǎo)人員。

三、完善和發(fā)展我國非政府組織的基本途徑

1.加強(qiáng)非營利組織立法

非營利部門以推進(jìn)社會(huì)公益為組織的宗旨,但是由于某種個(gè)人、集團(tuán)利益的驅(qū)動(dòng),其雖然有著相同的價(jià)值導(dǎo)向與道德的支持,但如果沒有強(qiáng)有力的法律制度進(jìn)行規(guī)范,不加強(qiáng)立法,則難以保證其有序地展開公益活動(dòng)。非營利組織的治理僅靠第二部門——政府的行為來規(guī)范醫(yī)療、教育、文藝、福利等機(jī)構(gòu)的公益活動(dòng),維持非營利界的秩序是不夠的。政府管理非營利機(jī)構(gòu)的方法實(shí)踐證明不僅效率低下,而且,由于官員的“尋租”行為,容易誘發(fā)非營利組織的失靈現(xiàn)象的發(fā)生。改革開放以來,我國加強(qiáng)了對科技、教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面的立法工作。相關(guān)的法律制度,初步確立了第三部門在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的地位和作用,使非營利組織能夠受法律的約束來依法公益。但是價(jià)值的多元化與權(quán)力的多極化,使非營利界活動(dòng)范圍更加擴(kuò)大,提供的準(zhǔn)公共更加豐富,為保證公民得到質(zhì)量更高的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,急需研究制定新的法律制度,依法推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)。

2.加強(qiáng)信息管理

為了進(jìn)一步完善和發(fā)展我國的非政府組織,應(yīng)該對其活動(dòng)過程的信息進(jìn)行搜集、整理、分析,展開信息監(jiān)測管理工作。通過信息監(jiān)測,可以透過現(xiàn)象,揭示本質(zhì),從而可以有的放矢,制定相關(guān)的治理方法與措施。例如,上海市廣告監(jiān)測中心的最新通報(bào)表明,2002年3月在被監(jiān)測的453條醫(yī)療廣告中,有362條違法、違規(guī),比例高達(dá)79.9%,違法違規(guī)率列全部20個(gè)行業(yè)之首,因此,上海市工商行政管理局宣布,全市所有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及新聞媒體從4月16日起3個(gè)月內(nèi)停止發(fā)布各類醫(yī)療廣告。

3.建立和完善自律性與他律性相結(jié)合的道德機(jī)制

非營利組織目前的困境呼喚建立和完善自律性與他律性相結(jié)合的道德機(jī)制。自律性是指非營利部門的組織成員因具有優(yōu)秀道德品質(zhì),而在社會(huì)上從事各種活動(dòng)過程中表現(xiàn)出來的自我約束力。道德體現(xiàn)在人們的情感信念之中,主要依靠社會(huì)輿論、習(xí)慣、良心、信仰來維護(hù)和保障實(shí)施。自律性能夠使第三部門的成員在推進(jìn)社會(huì)的過程中,具有正義、民主、平等、良心、誠信等優(yōu)秀品質(zhì),強(qiáng)烈地認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任,在面臨個(gè)人利益、集體利益、國家利益相沖突的道德窘境選擇時(shí),能夠顧全大局、自覺放棄個(gè)人利益。他律性是指第三部門的成員在從事各種活動(dòng)的過程中其道德行為受道德規(guī)范的約束。“自律”的增強(qiáng)往往是通過強(qiáng)化“他律”來實(shí)現(xiàn)的。因此,對于非營利組織要明確規(guī)定組織成員從事公益活動(dòng)的一整套道德行為標(biāo)準(zhǔn),對違反非營利組織道德標(biāo)準(zhǔn)的人,加大懲戒力度,大大提高違反道德者的成本。對于遵守者給予精神與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

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