失地農民權益保障的現狀及其對策分析

權　英

摘要:失地農民問題是城市化進程中出現的必然趨勢。雖然政府對失地農民進行了補償,但由于土地產權制度、土地征用制度以及社會保障制度的不完善,仍然蒙受著經濟權益的損害、政治權益的剝奪和社會發展權益的缺失,成為城市化進程中的新的弱勢群體。因此,要改革土地產權制度,完善土地征用制度,健全社會保障體系,進一步維護失地農民的權益。

關鍵詞:失地農民;權益保障;土地產權;土地征用;社會保障

中圖分類號:C912.82文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0052—02

隨著城市化進程的不斷加快,失地農民不斷涌現。雖然我國政府對失地農民進行了補償,但是由于相關權益補償機制等配套措施的不完善,使得失地農民成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的三無人員,徘徊在城市的邊緣,生活處于貧困中。因此,維護失地農民權益已成為當前社會關注的熱點問題,直接影響到農村經濟的發展和社會的和諧與穩定。

一、失地農民權益保障的現狀

土地對農民而言,集經濟收益權、就業權,、社會保障權于一身,隨著農村土地的征用和喪失,農民也就失去了與之相對應的一系列權益保障。

第一,失地農民的經濟權益受損。首先,隨著農村城市化的發展,土地資源的短缺,土地資源的增值效用逐漸擴大,土地的含金量也越來越高,農民所擁有的土地財產屬性和財產權利屬性日益顯性化,農民一旦失地將會失去這一切。在現實的征地過程中,有些當地政府對失地農民的土地財產權未予以充分尊重,在征用農民土地時,長期低價進、高價出,獲取巨額差價,使失地農民得不到合理的經濟補償,也分享不到土地作為財產發生增值的成果,從而導致失地農民土地財產權益大量流失。其次,收入不穩定,生活水平下降,生存權受損。失地農民失去土地后,生活支出費用增加,且一次性貨幣補償,主要用于房屋建設、子女婚嫁或償還債務,加之無穩定的收入來源,生活水平逐漸下降。

第二,失地農民的政治權利受損。首先,《土地管理法》規定,國家為了公共利益的需要,可以依法征用或征收農村集體土地。但我國現行法規對公共利益的范圍界定采取的均是概括式規定,沒有一個明確界定。因此,有的地方政府片面追求地方經濟短期發展,打著“公共利益”幌子,以低價補償強行征用農民集體土地。其次,征地程序侵害了被征地農民的知情權。在實際過程中,農村集體土地征用過程中沒有按審批程序進行。對土地被征用后的用途、征地的補償安置方案等,沒有聽取被征地農民的意見,沒有給失地農民主張權利的機會。

第三,失地農民的社會發展權益受損。首先,我國城鄉二元體制把農民排斥在社會保障體系之外。對農民而言,土地承載著生產資料和社會保障雙重功能,失去土地意味著失去了養老、醫療、就業等保障。農民在失去土地的同時失去了農民的身份和土地的績效福利,且又沒有獲得城市市民的社會保障待遇,從而使大量失地農民成為不同于一般的農民和市民的新的弱勢群體。其次,土地是農民最基本的生產資料、工作場所、收入來源,為農民提供了就業機會。農民失去了土地,就意味著失去了這種附著在土地上的就業機會。由于我國的二元用工制度,以及失地農民的自身素質、擇業觀念等因素的影響,失地農民再就業面臨巨大的困難,生活難以保障。再次,失地農民的可持續發展得不到保證。生存權是發展權的基礎,在基本生活面臨較大困難的情況下,可持續發展必然艱難,薄弱的經濟實力難以完成子女的教育,難以支出高昂的就業培訓費,有心無力。

二、失地農民權益受損的原因

失地農民權益受損是由多方面造成的,其主要原因包括由于高度集權的計劃經濟時代,國家利益高于一切,政府包辦一切,工業和城市的發展先于一切等觀念影響下形成的農地產權制度、農地征用制度、社會保障制度等制度中的缺陷。

第一,土地產權的法律界定不清晰。首先,我國《土地管理法》規定,農村的土地所有權屬于農村集體,農民對土地擁有部分所有權。但在實際操作過程中,實際擁有分配土地絕對權利的是政府,而非農民。“農村集體”是一個“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”,是一個虛置的權利主體。其次,農民擁有土地的部分所有權是一種殘缺的“所有權”。與所有權相關的物權,如處分權、收益權等都不能得到充分體現,這就剝奪了農民參與談判的地位、資格、權利和機會,農民不能在國家征地、社會保障、就業安置等方面獲得與政府或開發商直接談判的權利,利益主體地位得不到法律的全面保護[1]。

第二,現行征地制度不完善。首先,征地范圍無限制,土地農轉非的增值以及融資、保值增值的作用,使建設占用耕地增長過快的勢頭難以遏制。2002年至2007年全國耕地凈減少6300萬畝,其中70%以上為非農建設占用。其次,土地征用補償制度不合理。雖然2004年8月施行的《土地管理法》和國土資源部2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》提高了土地的補償標準,但其征地補償費按土地原用途的年產值倍數來測算,補償的標準大大低于土地的市場價格,沒有體現土地的潛在收益和利用價值,沒有考慮到土地對農民承擔的生產資料和社會保障雙重功能,更沒有體現土地市場的供需狀況,征收補償范圍窄、標準低,征地補償分配不規范,使失地農民所得分配甚少。再次,土地征用程序不規范。我國法律規定,征用土地以及征地補償方案實施以前,必須要進行公告。但在實際工作當中,一些地方政府在征用農村集體所有土地前,基本沒有征求意見或進行公告。土地征用過程不透明,農民失去了必要的群眾監督機制,更談不上對農民合法權益的保障。

第三,社會保障制度不健全。首先,單一貨幣補償方式難以適應社會保障的需要。農民土地被征用后政府給予失地農民一定的補償。雖然補償金能夠解決現實的困境,但從現有的體制來看,除了貨幣補償以外,國家缺乏配套的保障機制,無法滿足農民長遠安身立命的需要。其次,保障資金難以到位和缺乏管理。對于社會保障資金涉及政府、集體、個人三方面,各鄉、鎮在收到財政部門撥入的失地農民社會保障補助資金后,與鎮政府其它項目資金混合管理、使用,難免存在被擠占、挪用的現象,且主要采取存本付息、逐步支付的方法,大部分資金已用于企業發展、基礎設施等,事實上這部分資金已成為難以化解的潛在風險,難以收回。再次,社會保障范圍狹窄。由于社會保障資金缺口較大,社會保障機制尚未建立,僅部分失地農民參加養老保險,大部分未能享受城市的養老保險、醫療保險和失業保險的待遇。特別是大多數失地農民主要從事臟、累和高危險的勞動,且工資水平低于城鎮居民水平,未簽訂勞動合同,不享有失業保險、工傷保險等,再就業陷入困境。

三、失地農民權益保障的對策

農民是城市化的參與者、建設者,理應成為城市化的受益者。土地作為農村家庭保障最基本的經濟基礎,是農民最后的生活安全保障。因此,要保護失地農民權益,不僅要保證現有的生活水平,給予相應的經濟補償,而且要建立和健全維護失地農民權益的相關制度。

第一,改革農地產權制度。在我國農村土地所有權的界定不清,農地所有權主體虛置而多元,且在實踐中農地所有權主體嚴重錯位。為此,首先,要明確集體土地所有權主體,將目前的村、村民小組和鄉(鎮)三種農民集體所有改為村民委員會范圍內的全體農民共同所有,賦予“農民集體組織”代行集體土地所有權主體的權利。其次,要健全農民承包經營權權能,使農民的土地占有權、使用權、收益權和處分權都能得到更好的保障[2]。

第二,完善土地征用制度。現行征地政策不合理是失地農民權益受損的直接原因,有關失地農民問題的政策缺陷,必然會導致土地收益權利的缺陷。因此必須要導入市場機制,改革征地制度。首先,要嚴格界定“公共利益”的范疇,把政府征地嚴格限定在公益用地的范圍之內。其次,要建立合理的補償機制,確立土地征用的主體、客體、估價公平基礎上的土地補償機制的同時在公平補償標準原則下,確定合理的補償標準,并建立征收征購雙軌并存的征地補償制度,對公益性非贏利征收和非公益性經營用地兩類不同性質征地行為,采取不同的補償方式。再次,積極尋找有效的安置方式,在征地過程中,或者保留部分土地的農村集體所有權,集中開發建設,安置失地農民;或者使農民折價入股,分享工業化利益;或者利用征地補償費,為失地農民提供社會保障基金,實現社會保障安置[3]。最后,要規范和完善土地征用程序,充分尊重失地農民的知情權,引入預征制度和完善聽證程序,對征地程序的合法性、公正性以及征地補償費的分配等進行監督。

第三,健全社會保障體系。失地農民失去土地,實現了“農轉非”,成為了城市居民,應該享有與城市居民相同的社會保障待遇,因此要建立城鄉一體化的社會保障機制。首先,要建立失地農民的社會保障基金,加強監督和管理,將政府社會保障基金、土地征用升值的一部分資金和土地補償費用的一部分資金作為保障基金,并設立專戶,政府專人負責進行管理。其次,要建立養老保險、醫療保險和最低生活保障制度。一是根據城鄉生活的實際狀況,由相關部門核定一個標準,參照城鎮企事業單位退休職工的待遇,對男滿60周歲、女滿55周歲的被征地農民,按月發放基本生活補貼。二是各地應要堅持因地制宜的醫療保障制度,充分吸納社會醫療救助資金,強化政府與民間的多元投入,引導企業、慈善機構及個人等方面的捐助,建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。三是合理界定保障對象,對生活確實困難達不到城鎮居民最低生活保障標準的所有符合條件的失地農民,參照城市低保的做法,由本人申請經民政部門審核后納入農村低保范圍,各地考慮地方財政和集體的承受能力,科學確定最低生活保障線。該筆資金應由財政和鄉鎮、村民委員會和集體經濟組織共同負擔。同時,輔之以各種社會化的幫扶資金[4]。再次,完善就業保障機制。對農民而言,失去土地就意味著失去了就業崗位。只有解決了就業問題,失地農民的長遠生計才得以解決,為此要徹底打破城鄉二元格局,消除各種就業歧視,建立城鄉統一的勞動力服務體系。

參考文獻:

[1]曹志海.城市化進程中失地農民權益保障問題研究[J].中共合肥市委黨校學報,2007,(1).

[2][3]周玉梅,李延平.失地農民權益保障的制度創新[J].北華大學學報(社會科學板),2007,(6).

[4]廖小軍.中國失地農民研究[M].北京:社會科學文獻出版社,2005:337—339.

(責任編輯/彭巍)