我國糧食核心區建設執行層面的困境與對策

談　琰

中共中央在2008年的一號文件中提出要“實施糧食戰略工程，集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高和調出量大的糧食核心產區”。國家這一重大決策，立足點是應對糧食危機，維護國家長期糧食安全。

糧食安全是關系國計民生的重大問題，中央出臺鼓勵和扶持糧食生產的決策具有重大而深遠的戰略意義。但從執行層面上看，糧食核心區則可能因承擔糧食安全的機會成本，導致在新一輪經濟社會發展中喪失機遇。如果不能有效解決糧食主產區和糧食主銷區的利益均衡問題，則糧食主產區政府和糧農的積極性就不會有大的提高，政策效果將會大打折扣，政策執行力也將削弱，政策的目標也就難以實現。

一、“糧食核心區建設”政策出臺的背景

1全球糧食危機顯現。近年來，在跨國糧商及一些國際糧食炒家的操控下，國際糧價大起大落，由此引起全球性的糧食恐慌，我國利用國際市場解決糧食問題的空間越來越小。

2我國糧食需求剛性增強。據國家發改委2008年11月預測，2010年全國糧食需求總量達到1.05萬億斤；2020年糧食需求總量1.145萬億斤，與2008年相比，年均增加100億斤。

3我國糧食增產潛力有限。耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對糧食生產的約束日益突出。

在上述信號的警示下，糧食安全已經上升到國家安全的戰略高度。構建糧食安全保障體系，已經成為我國面臨的重大而緊迫的問題。在這一大的背景下，糧食核心區建設也就成為保證糧食安全的重要政策手段。

二、糧食核心區建設利益主體的矛盾沖突

1糧食核心區建設利益主體的價值沖突。

從價值因素分析，中央政府、地方政府和農民三大利益主體存在價值導向的不一致。

中央政府的價值判斷以國家糧食安全為終極目標；地方政府的價值判斷是從地區利益最大化和政績最大化考慮；農民則以收入的最大化和生產的低風險作為自己的價值取向。這三個利益主體價值取向存在明顯的差異，沖突是必然的。

2糧食核心區建設利益主體的目標多元化沖突。

中央政府、地方政府和農民三大利益主體存在目標的多重性。糧食安全、GDP和財政收入增長、農民增收是糧食核心區建設利益主體各自的主要目標指向。而農民增收最理性的選擇是脫離效益較低的糧食生產。由于我國的二元社會結構，種糧農民很難分享CDP和財政收入增長的好處。

3糧食主產區和糧食主銷區的利益矛盾。

我國有13個糧食主產區，產量占全國總產量的3/4以上，但目前這13個糧食主產區，真正能調出糧食的也只有河南、黑龍江、吉林等6個省，其他僅能自保。千百年來的“南糧北運”悄然演變為“北糧南調”。

我們看到，在一些曾經的糧食主產區轉變為糧食主銷區的同時，是這些地區經濟的飛速發展。糧食主產區的糧食安全沒有問題，存在糧食安全問題的是糧食主銷區，但糧食主銷區的糧食安全卻由糧食主產區買單、承擔糧食生產的機會成本，造成事實上的窮省補貼富省，造成地區發展不均衡，這問題如不解決，不僅糧食核心區建設的政策目標難以實現，糧食安全也無法保證。

三、糧食核心區建設的政策困境

1糧食核心區建設的政策功能不強。據了解，糧食核心區建設并沒有在種糧直補、農機具直補、轉移支付外，再增加額外的財政支持，與糧食主產區承擔糧食安全的責任不對等，難以調動地方政府的積極性。

2糧農的生產積極性不高。一是農業生產效益比較低；二是受自然因素影響，糧食生產中不確定因素多，風險較大；三是糧食生產成本上升，農用物資漲幅較大，種糧投入急劇增加；四是糧食價格不穩，農業生產動力不足。

3地方政府執行政策表面化。按照我國干部選拔任用機制，干部考核更看重的是地方經濟的增長。這就造成地方干部對保障糧食安全的政策往往采取消極應付甚至抵制的態度，象征性地執行。究其原因有二：一是糧食生產收益不高，抓糧食生產不如抓二、三產業更能彰顯政績。2008年河南糧食產量1074億斤，用當前價格計算，糧食產值僅為900多億元，比海爾集團一個企業的年銷售收入還少300多億元；二是糧食生產對耕地依賴大，限制了地方政府工業化和城鎮化的用地預期，增加了發展經濟的機會成本，更直接減少了地方政府的土地收益，地方政府發展農業生產的積極性不高。

4糧食主產區經濟發展普遍滯后。以河南省為例。河南用全國1/16的耕地，生產了全國1/4的小麥、1/10的糧食。糧食總產量已經連續9年位居全國第一，不僅解決了河南省近一億人口的吃飯問題，而且每年還往外省調出300多億斤商品原糧和糧食制成品，為國家的糧食安全作出了重要貢獻。但是，作為全國糧食生產第一大省和糧食調出第一大省，卻不折不扣是財政窮省，人均地方財政一般預算收入920.4元，僅相當于山東、浙江、江蘇、廣東的51.5％、28.2％、31.4％和31.2％。河南省工業化、城鎮化發展滯后，以工補農、以城帶鄉的能力不強。

四、糧食核心區建設政策困境的化解

1加大政府投入。中央把三農工作作為“重中之重”的戰略部署已經6年，新農村建設已開展了3年，但鄉村與城市比，農業與二、三產業相比，糧食主產區和糧食主銷區相比，發展的速度是更慢，發展的質量是更差。城鄉、工農、東西部差距已大大超過經濟學中的合理限度，導致城鄉資源和市場的正常梯級傳遞鏈條斷裂，產業間互相支持的效應喪失，市場作用失靈。在這種背景下，政府必須通過強有力的城鄉統籌、區域平衡加強對農業、農村、農民的傾斜支持，才能將差距縮小到合理范圍，形成合理的產業梯度，促進國民經濟健康發展。日本、韓國等國家和地區在工業化中期，推動農業農村發展中最主要的經驗就是政府主導、加大投入。

2建立糧食主產區和糧食主銷區的利益補償機制。建立產、銷區共同承擔的糧食安全責任機制，發揮市場的引導作用，進一步建立和完善產銷區之間相對穩定的購銷銜接和利益補償機制。鼓勵銷區與產區通過遠期合約的方式，建立長期穩定的購銷關系；鼓勵銷區到產區直接投入，建立穩定的糧食生產供應基地；擇機開征糧食消費稅，建立糧食生產發展基金，專項用于增加糧食調出省的農業投入。

3加大對產糧大縣的獎補力度。調動地方政府重農抓糧的積極性。產糧大縣，大多是財政窮縣，缺乏支持糧食生產的動力和能力。這是一些地方口中抓糧、熱衷招商，引發耕地不斷被變相占用的重要因素。目前從河南省的實際看，“高產窮縣”問題依然突出，生產糧食越多財政越窮，一定程度上影響了產糧大縣的積極性。2008年，國家共對河南省92個糧食生產大縣獎勵資金13.6億元，縣均僅1478萬元，不足以調動產糧大縣的生產積極性。國家應進一步完善現有獎勵辦法，將目前僅按商品量改為綜合考慮商品量和總產量兩個因素給予獎勵，并逐步增加獎勵資金規模。對國家認定的糧食貢獻突出的產糧大縣，加大轉移支付力度，逐步使其人均財力達到全國縣級平均水平。

4加大對種糧農民的補貼力度，調動農民的種糧積極性。農業補貼是各國支持和保護農業最主要的政策手段。如歐盟農業產值僅占國民生產總值的1.4％，但農業補貼卻占歐盟預算的一半。一是改革補貼辦法，將種糧直補、農機補貼、良種補貼等各種補貼統一整合為種糧綜合補貼，實現一次到戶，減少中間環節，提高補貼效率。在綜合補貼制度建立之前，提高良種補貼標準，擴大良種補貼范圍，將小麥、玉米、水稻等主要農作物良種補貼提高到免費供種水平，并實現全覆蓋。二是提高補貼標準，逐步實現按農產品全額生產成本補貼。三是創新補貼機制。積極探索實踐由以土地承包者為補貼對象，向以經營土地種糧者為補貼對象合理轉變的有效途徑。