論檢察權的獨立行使

隋衛東　李祥金

[摘要]就檢察權的性質而言，它既不是司法權，也不是行政權，更不能為監督權所涵蓋，而是有其獨特的性質。檢察權具有獨立性，有其自身的運行機制和特點。檢察權的獨立行使對于司法公正的實現具有重要意義。為保證實現檢察權的獨立行使，在刑事政策上需要采取相應的措施。

[關鍵詞]和諧社會司法公正檢察權刑事政策

就司法活動而言，司法活動有相互連接的四個階段：偵查、起訴、審判和執行，與此相對應有四種權力：偵查權、起訴權、審判權和執行權。其中，起訴權是檢察權的組成部分。在整個司法活動中，檢察權向前可以及于偵查，向后可以及于審判和執行。因此，檢察權的正確定位和行使對于司法公正的實現具有重要意義。

檢察權的獨立屬性

檢察機關的各項具體職權統稱為檢察權。關于檢察權的性質，主要有四種觀點：檢察權是行政權；檢察權是司法權；檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性；檢察權是法律監督權。其實，這四種觀點皆不能成立，檢察權不依賴于它種權力而存在，具有獨立屬性。

第一，檢察權不是行政權。檢察權與行政權一樣都由全國人民代表大會大及其常務委員會授予，但是行政權是由中央人民政府和地方各級人民政府以發布行政命令的方式行使的，這與檢察權有著根本的區別。行政權對當事人的實體權利進行處斷，這種處斷行為一經產生，就會發生實體意義的效力；而檢察權不具有這一特性，檢察權體現出鮮明的程序性，檢察權的實施行為不能產生實體意義上的權利。行政權的行使本質上追求的就是一種社會事務實體上的管理效益，而檢察權維護的是一種法定程序，追求和強調的是程序的合法性，在某種程度上堅持程序高于實體，體現程序正義。

第二，檢察權不是司法權。司法權具有六種屬性：被動性、程序性、獨立性、中立性、審查性和終極性。相比而言，檢察機關不是被動的，檢察權的本質特征就是依法代表國家保護國家、集體和公民重大權益不受侵害，維護社會公共秩序和法制的統一，因而它要證明犯罪；檢察機關不是獨立的，因為它受雙重領導；檢察機關不是中立的，因為它代表國家追訴犯罪；檢察機關不是案件的終結者，只有法院的裁決才是終結者。因而，檢察機關所行使的檢察權顯然不是司法權。

第三，檢察權也不僅僅是法律監督權。我們不否認檢察機關享有一定的法律監督權，但這僅僅是檢察監督，而不能涵蓋法律監督。因為我國憲法明確規定，法律監督權由全國人民代表大會和地方人民代表大會行使。全國人民代表大會有權改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。“法律監督權”內涵大于現有的“檢察監督權”的內涵，兩項權能相互交叉、部分重合。司法實踐中，檢察權運用多限于司法領域，對國家法律行為和行政管理領域很少介入，其職能遠遠小于法律監督權的范圍。檢察權實際上是一種由法律授權產生的制衡、制約權，與其他國家司法機關形成的是一種權力的制衡關系，而不是監督關系。因此，將檢察權僅僅界定為法律監督權不合適。

檢察權的獨立性具體表現在其外在的獨立性和內在的獨立性上。在現代法治社會，任何一項權力或權利的配置都必須具有內在的正當性和外在的合理性。所謂內在的正當性主要表現在是否符合程序正義的基本要求；其外在的合理性則表現為能否保障實體法的公正實現。兩者的和諧統一，是評價訴訟程序授權性立法的一個基本的價值標準。檢察權外在的獨立性，要求檢察機關及其檢察官辦理案件時只服從法律，不受其他國家機關、團體和個人的非法干涉，即檢察權的行使相對于社會中的其他機關、團體和個人而言是獨立的，而且這種獨立性是由法律所規定的。因此，就要從法律及其制度上健全和完善保證檢察權獨立行使的一種機制，確保法律的公正實施。檢察權內在的獨立性，要求各級檢察機關的檢察官在辦理具體案件時也要有相對的獨立性，實行主訴檢察官制度，實行辦案檢察官個人負責制。檢察權的獨立性最主要的是保證檢察權要有外在的獨立性，保證其相對于其他國家機關和在辦理案件過程中的相對獨立性。

檢察權獨立行使有利于司法公正的實現

檢察權獨立行使有其基本特點：一是堅持黨的領導下的依法獨立原則；二是法定性，檢察機關獨立行使檢察權是以國家根本大法的形式確立下來的；三是相對性，檢察權獨立行使必須符合憲法和法律的具體規定，不能逾越；四是權威性，檢察權獨立行使是由憲法、法律確認和保護的，任何損害檢察權權威的行為，也是破壞法律權威的行為。

目前，司法不公、司法腐敗已經成為社會的熱點和難點問胚。影響司法公正的最重要因素是司法腐敗。今天，司法腐敗在我國已經不是一種個別現象而已成為一種制度性的現實。如何解決?需要在理論和實踐上做出探索和努力。司法公正就是司法機關的各項制度、具體的司法行為及其結果所產生的社會效果和社會評價最大限度地體現了公眾利益和社會利益，是全面、科學、制度化的，而非片面、個別、人為化的。司法公正所包含的司法制度公正、司法行為公正和司法結果公正三個方面是相互聯系、相互作用的。司法制度公正是司法行為公正和司法結果公正的前提和保障，司法行為和司法結果公正是司法制度公正的必然結果。司法制度公正的一個重要和根本的方面就是司法權力的獨立行使，它是司法制度公正乃至司法公正的基礎條件，可以說是司法公正的基石。所以，司法權力的獨立行使是司法公正的必然要求。但是，司法獨立如果不能建立在有效的制約機制上，可能會導致專權或恣意。因此，從法律和制度上保證檢察權的獨立行使是防止專權和恣意、實現司法公正的前提和基礎。

檢察權獨立行使的障礙及對策

我國憲法和人民檢察院組織法規定，檢察機關是唯一行使檢察權的專門機關。就檢察權的配置來看，刑事公訴權是檢察權的主要內容，刑事司法監督權是我國當代檢察權的重要內容，而司法解釋工作和非訴案件的檢察監督是我國當代檢察權的有機組成部分。應該說，檢察機關和檢察權的配置基本上適應我國現有的政治法律建設需要，也基本上反映了當代世界各國尤其是現代發達國家，以民主、文明和法治為標志的現代國家檢察制度的改革趨勢。但是，還存在著一些很不完善的地方：立法上對檢察權的定位和配置缺乏必要的法理基礎；法律、法規對現有檢察權的配置闡述零散、不規范，即使有規定，也非常籠統，缺乏可操作性；對獨立行使國家檢察權缺乏起碼的法律保障，檢察權某些權項的法律效力不明顯，硬性規定不夠，沒有營造出良性法治環境，獨立行使檢察權受到其他國家權力配置上的法律制約，現實中難以實現。因此，應采取相應的對策：

第一，制定有關監督方面的法律、法規。對糾正權的立法，刑訴法有較明確的規定，但問題的關鍵在于對監督實踐中表現相當突出的“糾正不理”問題，沒有給出明確

規定及解決辦法。沒有強有力的糾正措施是實踐中糾正效果不佳、法律監督權威性差、監督措施不力的重要原因。因此，應盡快制定有關監督的法律、法規，從法律和制度上確保檢察機關有單方面糾正的權力、直接執行督促的權力和自行立案偵察的權力等，從而保障檢察權的獨立行使具有可操作性。

第二，實行檢察一體化。檢察一體化原則是現代法治國家通行的檢察機關司法活動原則，當前各國紛紛運用國家立法，制定專門法保護檢察官的合法利益，促進“檢察一體化”。這是指檢察官在執法活動中，在法律意義上，被視為同一的資格主體，產生的檢察行為被視為具有整體性的行為。我們應當依法確定檢察機關的檢察一體化原則，實行上級領導下級、檢察長負責的工作制度。在具體行使檢察官職權時，檢察官作為一個職業主體獨立行使檢察權。進一步完善和明確憲法規定的“任何行政機關、社會團體、個人不得干涉檢察機關行使檢察權”的原則；進一步用法律形式明確執政黨與國家權力機關領導干預國家事務的形式，以實現現代法治的基本要求，最大限度地維護和實現檢察權獨立。

第三，改革檢察機關的財政管理制度和人事管理制度。為了保證檢察機關及其檢察官財政權和人事權的獨立性，最好在財政和人事方面實行從中央到地方的垂直領導，使其不受所在地方行政機關的制約。建立檢察系統內部黨的組織上的垂直領導，加強縱向關系，減少地方影響。對檢察干部管理體制和財政供應體制實行以系統為主，職務任免一律由上一級主管部門決定，所需經費和裝備也由中央國庫直接管理開支，使檢察權較少受制于地方，將憲法和法律所規定的檢察機關上下級的領導關系實質化。黨的各級組織對檢察工作主要是方針性、政策性的領導，不干涉檢察機關及其檢察官對具體案件的辦理，檢察官辦案只服從法律。

第四，加強宏觀監督，實行分類管理。各級人大應加強對檢察機關及其檢察官一般性的、宏觀上的監督，加強對檢察機關執法效果和辦案結果的監督，而不能監督甚至干涉檢察機關具體的辦案過程。同時，檢察官不同于行政官員，必須是受過專門的法學教育、精通法律的專業人員。因此，建立司法人員與行政工作人員的分離制度，從工作內容上、經濟待遇上對工作人員實行分類管理，對于檢察權獨立的實現很有必要。(作者單位：山東建筑大學法政學院)

注釋

①譚世貴：《中國司法改革研究》，北京：法律出版社，2000年，第310頁。

②張培田：“檢察制度本源芻議”，劉立憲：《檢察論叢》(第二卷)，第416頁。