中外國家審計職權比較與啟示

邢莉萍　開家將

世界上實行市場經濟的國家，無論是資本主義市場經濟，還是社會主義市場經濟。都無一例外的有國家對經濟的宏觀管理。國家審計作為宏觀經濟管理的監督和信息反饋環節發揮了日益顯著的作用。并且從國外市場經濟實踐來看，政府始終沒有放棄對經濟的控制和干預，而且這種控制和干預隨著市場經濟的發展還在不斷加強。

美國審計總署(GAO)近年來對宏觀經濟的關注，取得了顯著成績，2003年GAO就為美國納稅人帶來了354億美元的可計量財務收益。為了應對日益緊張的財政赤字，GAO已經開始對政府長期財政前景的關注和了解。模擬了聯邦預算和經濟運行的相互作用，試圖計量可能發生的財政意外事件。為了保證德國經濟的長期穩定發展，德國審計院依據合理性、經濟性、節約性原則和德國經濟狀況和市場條件、對國債發行數量、種類向議會的預算提出建議，國家審計對債券的建議在恢復國家經濟方面功不可沒。

國家審計在宏觀經濟管理中能夠取得令人矚目的成就，和其擁有的職權緊密聯系。審計職權為審計作用發揮創造了充分條件。“他山之石，可以攻玉”為了更好地完善我國審計制度，以下簡要介紹美、法、德三個國家的審計職權并與我國比較，為充分發揮我國國家審計作用創造良好條件。

一、我國國家審計權限內容和特點

我國國家審計屬于行政審計體制，根據現行《審計法》的規定目前我國審計機關享有以下七個方面的審計權限：要求提供資料權、檢查權、調查權、采取強制措施權、建議權、處理處罰權、公布審計結果權。相對于別的國家，我國審計機關又具有：地方審計機關是雙重領導體制，審計有一定的處理處罰權。審計經費列入同級財政預算的特點。

二、西方國家審計權限內容和特點

1美國國家審計權限內容和特點

美國國家審計屬于立法型審計體制，直接向議會負責并向其報告工作。審計署享有獲取信息資料權(可以從被審計部門與機構內獲取所需要的任何文件資料)、建議權(向國會提出建議)、移送處理權和公布審計結果權。美國國家審計具有較強獨立性，表現在：審計長任命規格高、任期長、審計經費單列預算。

美國審計總署(GAO)還擁有廣泛的公布審計結果權。他們認為公正透明的報告有助于建立政府和社會各領域的公信力。審計部門的審計報告一般是公開的，任何單位和個人如欲了解審計情況，都可以向審計機構索取報告。GAO 2003年向社會公布的審計報告占到總審計結果的97％，僅有3％的審計結果因涉及國家機密而只能向國會報告。

2法國國家審計權限內容和特點

法國國家審計屬于司法序列，擁有部分司法權，向議會報告工作。審計法院除享有審查權、調查權、索要材料權(向其他監管、監察部門索要被審計單位的審查報告)、公布報告權外，還擁有司法判決權。審計法院的工作人員主要是享有終身制的法官，司法職能和公共賬目審計結合在一起，對公共會計即自然人行使司法權，根據需要進行判決，審計法院的最終司法判決具有終審效力。

法國法律賦予政府審計很大的調查權。法官可進行各種形式的調查，還享有要求提供補充資料的權利，任何人都不能以保密為借口拒絕履行有關審計調查的義務。關于審計機關、被審計單位及被審計人之間的關系在法律中作了明確規定。

3德國政府審計權限內容和特點

德國國家審計有近300年歷史。屬獨立型審計體制。德國聯邦審計院享有的審計權限有：獲取信息資料權、預算建議權(審計院有權對聯邦政府各部門預算草案提出意見和建議，并派人參加各部門與財政部的預算談判)、移送處理權、表明意見權(有權對財政性法規的制定表明意見)、公布審計結果權。

伴隨預算過程提供咨詢是審計院的重要職責。德國聯邦議會規定：議會在審批預算時，審計院長有權向議會提供咨詢建議，這種咨詢與預算編制的全過程緊密聯系。從預算計劃一直到預算批準，都要對審計院提出的咨詢建議進行綜合平衡，審計院沒有直接的行政處理權，但有向議會和政府提出咨詢建議以及圍繞國家財政經濟活動展開服務的權利。

三、西方國家審計對我國審計的啟示

當前國家審計處于希望與壓力并存的關鍵時刻。我們應當“百尺竿頭，更進一步”。相比而言，我國審計機關享有的職權是充分的，但是，與上述國家相比，部分權限的欠缺或發揮不充分，使國家審計作用受到制約。為了充分發揮國家審計作用，國家審計應進一步提升審計成果利用率、擴大審計結果公布比例、完善調查取證權、維護地方審計機關獨立性并充分發揮社會審計作用。

(一)提高審計成果利用率

奧斯本和格布勒斷言：在政府中最重要的手段(最有力的促進行為的制度)是預算。審計信息只有得到財政和相關部門的采用才能及時糾正經濟個體行為偏差。

美國審計享有的建議權、德國審計院享有的表明意見權就是國家審計通過審計成果間接控制被審計單位行為的體現，進而保證宏觀經濟正常運轉。

提高成果利用率，一方面，更好地完善財經法規。目前我國正處于體制轉軌時期，新舊體制在不斷沖突和矛盾中尋求平衡，這種沖突表現在經濟立法方面為財經法律、法規和規章比較混亂。為了維護社會主義法制的統一，作為國家綜合經濟監督部門，應當參與相關財經法律法規的制定，確保立法質量。另一方面，增加對被審計單位的威懾力。財政及主管單位在編制預算時。對被審計單位以前預算執行結果報告加以平衡，使被審計通報的單位和個人不敢無視審計意見和建議，減少屢查屢犯的現象。

(二)擴大審計公布比例

近年來，審計署短短萬言的審計報告，在社會上引起了“風暴”般的反響，顯著提高了國家審計的影響力，但和美、德相比，我國的公布比例還很低。據統計，2003年31個省、自治區、直轄市審計機關向社會公布審計報告40篇以上的僅為9.68％，40篇到20篇的占6.45％，20篇以下的為54.84％(絕大多數為5篇左右)，還有29.03％地方審計機關尚未向社會公布審計結果，我國審計公告制度尚處于嘗試階段。

擴大公布審計結果比例原因在于：一、提高資源共享度。現代經濟運行瞬息萬變，只有信息資源充分共享，才能有效的節約社會資源。審計報告是監督和評價信息的載體，他的共享有利于為政府有關部門決策提供參考依據，提高決策質量：二、滿足民主法制建設的需要。社會主義民主法制建設進程的日益加快，增強了人民群眾參政議政的愿望和對宏觀經濟管理結果的知情權的滿足，可以讓審計行為得到群眾支持和配合。適當增加審計機關通報、公布審計結果的比例，簡化審計機關公布結果的審批程序，擴大審計機關公布審計結果權，對充分發揮國家審計在宏觀經濟管理中的作用具有重要意義。

(三)完善國家審計調查取證權

國家審計為宏觀經濟管理發揮經濟監測與監督作用，需要及時反饋經濟運行的全面情況，才能為宏觀經濟管理提供正確導向。因此審計提、供的信息需具備及時性和正確性兩個要素。由于我國的法制環境較為薄弱，因此拒絕審計機關調查、提供虛假審計證據、藐視審計權威的現象時有發生，干擾了審計信息的及時性和準確性，影響了審計工作效率。

要使行為按照既定的目標發展，一是對行為過程實施監控；二是對違背既定目標的行為實施處罰。美、德等國具備良好的社會法律體系，法治意識深入人心，被調查者會認真對待審計人員的提問和調查；而法國等則對不配合調查取證的行為作了詳細的說明。美、德等國則是從社會環境和法律道德層面對被調查對象的行為實施監控：法國對不遵循的行為進行處罰，都保證了調查取證的有效性。由于社會環境、法律道德對行為進行約束是一個漸進的過程，因而當務之急是在審計法實施條例中，嚴格并詳細地規定有關單位和個人如不接受審計機關調查應承擔的各種法律責任，以維護審計取證權的權威性。

(四)維護地方審計機關獨立性

獨立性自始至終是審計的靈魂。只有在管理過程中不偏不倚、客觀公正實施管理職能，才能滿足最廣大人民群眾的利益，任何為了局部利益而扭曲公正信息的行為是不允許的，即要求國家審計做到客觀公正地發表意見。但是地方審計機關卻面臨著業務管理和行政管理的雙向領導，分別接受來自上一級審計機關和本級人民政府的指示，存在著發生矛盾的可能性。而美、德、法等國，審計領導人員都具有較高的獨立性，一般不受同級政府的制約，工作人員享有較高的經濟和社會地位。

改變雙重領導體制，實行由國家審計署對省級審計機關的垂直領導。提升地方審計機關的獨立性，省廳對地市、縣級審計機關垂直領導，在機構設置、人員編制、經費來源、領導干部職務任免等方面，一律按照下管一級的原則，實行分層領導，避免地方政府的干預和可能出現的財政牽制；省級審計機關負責人由審計長提名使其對上一級審計機關負責，提升地方審計機關負責人在政府中的地位，延長其任期，使其職務不受政府任期的影響，才有利于提供客觀公正的信息。