土地流轉問題的調查與思考

倪　源

在新農村建設中,首要任務是要建設現代農業。而現代農業的一個重要特征是規模化、集約化、高效化經營,要實現規模化經營,就必須解決土地權屬和流轉問題。

中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出,“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。”所謂的“土地流轉”是一種通俗和粗略的說法,其本意是指農民土地承包經營權的流通。

一、土地流轉過程中存在的問題

一是土地流轉的范圍主要集中在本村、本鄉鎮,因此土地流轉的范圍很小,農民在土地流轉過程中獲得的收益較少。二是由于缺乏明確的政策和法律規定,多數地方農村土地流轉處于自發、分散、無序狀態。在浙江一些地區,對于土地的長期流轉,農民還是不放心,現有的流轉大都在5年以內。流轉方式比較隨意,當年該省簽訂流轉合同的流轉關系僅占一半;從流轉期限上看,該省流轉期限5年以下的約占70%。這些都是土地流轉改革無法忽視的新問題。三是有些地方在鄉村集體組織的流轉中,忽視承包農戶土地流轉收益主體地位,截留、挪用農村土地流轉收益,與民爭利,損害了農民的利益。四是現在土地流轉過程中存在很多制約因素,比如合同不規范、價格形成不合理等。有些地方鄉鎮政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同,集中土地搞對外招商,強迫承包農戶集中流轉,影響了農村土地承包關系的穩定。五是有些地方存在著借農村土地流轉,繞過國家有關法規,大量占用耕地,改變農村土地農業用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征;強行征地、補償偏低、拖欠補償等)。

二、如何加快農村土地承包權和使用權流轉

針對這些問題,深化農村土地制度改革,最重要的是加快農村土地承包權和使用權流轉。

一是應明晰農村土地承包權和使用權,做好農村承包土地權登記工作,做到土地權屬清晰。在安徽要找出一個種糧大戶非常困難,有些農民寧愿土地荒在那里也不愿意流轉。為什么?因為土地權屬不清,流轉起來有很多麻煩。二是建立一個有效的流轉中介服務機構和信息平臺。一個真正繁榮的農村土地流轉市場,可以將城市的資金、技術、人才、項目等市場要素和資源與農村的農業土地使用權迅速、有效地連接起來,實現各種資源要素在城鄉之間的優化配置與整合。建立流轉中介服務機構和信息平臺,就像一個現代化的要素流轉市場一樣,能夠通過競價,使農民獲得較多的流轉收益,促進農村土地承包權和使用權流轉。例如,山東省滕州市西崗鎮建立了一個純耕地的土地交易中心,有交易大廳、電子屏幕、服務人員,各村有哪些地需要流轉、土質怎么樣、價格多少等信息全都匯集在交易大廳。雖然土地供給只在本地,但需求已經超越了本地。從這里也許可以看出國家應該從什么地方著力推動土地流轉。三是制定農民離土、離鄉的優惠政策。其核心問題在于土地保障價值的變現。在現行體制下,土地是農民最實際、最重要的生活保障,如果不能獲得可觀的、實際的土地流轉收益,農民是不會愿意流轉或放棄土地的。四是健全和完善農村承包土地流轉的激勵機制,引導和鼓勵農戶將耕地向種田能手、專業大戶、合作經濟組織和龍頭企業流轉,實現多種形式的土地適度規模經營。五是探索承包土地可采取轉讓、出租、入股、抵押等多種流轉模式,增強農村承包土地的流動性和融資功能。六是把村鎮房屋納入市場經濟的商品體系,穩步推進村鎮房屋商品化、社會化;停止農村宅基地的無償分配;發展村鎮住房金融,培育和規范住房交易市場;確立一個統一的土地權利登記機構和登記制度。土地作為典型的不動產,已經十分依賴權利登記制度的完善。

三、推進土地流轉,必須有嚴格而規范的制度匹配

第一,必須嚴格控制土地的流向,力避耕地資源的流失。十七屆三中全會專門對土地流轉設定“三不”(不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益)的紅線。我們應當清醒地認識到:我國農村土地承載著國家糧食安全,無論是現在還是將來都無法取代。

第二,嚴格土地征用制度,完善土地補償機制,嚴禁各種強占與尋租行為。

第三,啟動戶籍制度改革,對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供援助,特別要強化可持續的就業能力的培訓機制,以避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產生。

第四,為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷,避免官商資本對農民的排擠,杜絕強勢資本的欺行霸市,有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定,并建立相應的規治機制。

第五,由于經濟發展水平的不同,“新土改”政策對不同地區的農民隱含著不同的利益潛力,從而因土地級差收益可能會導致新的貧富差距。因此,在適當的時候應該匹配恰當的稅收調節機制。

第六,糧食安全關乎國家安全。農田保護制度的目的是為了保證國家糧食安全的公共利益,但卻犧牲了農民對承包地自由耕種的選擇權利,隱含著農地使用權的產權弱化。因此,國家應該對基本農田保護區的農民所支付的機會成本實行財政補貼,保障農田保護區的農民土地承包的基本權益。

土地流轉,無論是中央精神還是各地的試點經驗,都觸及尊重農民群眾對土地處置權的問題,即農民在充分知情、充分自愿的條件下,通過對土地承包經營權的支配,以實現用益物權的充分利用。過去,實行“大包干”的農村,盡管農民有使用權,但使用權卻有限制,面對地方政府違規招商征地往往無可奈何,導致一些失地農民既沒有從征地補償中獲得足夠的補償,又無法享受城鎮居民的社保福利。

(作者單位 中共方城縣委黨校)