建立公共采購(gòu)機(jī)制　確保宏觀調(diào)控政策落實(shí)

林初寶

近日，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同工信部、監(jiān)察部等八部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決策部署進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作意見的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)。在國(guó)家4萬(wàn)億甚至更多公共投資下達(dá)的背景下，《通知》的出臺(tái)對(duì)規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，管好用好政府投資，確保項(xiàng)目工程質(zhì)量和提高投資效益，從而落實(shí)公共采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的調(diào)控作用具有積極的意義。但是，面對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施近10年來(lái)，工程建設(shè)領(lǐng)域各類“豆腐渣”工程和腐敗案件頻發(fā)的現(xiàn)狀，如何真正貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決策部署，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，必須深入探究公共工程領(lǐng)域所存在的問題。

湖南鳳凰大橋垮塌，浙江杭州地鐵工地塌陷，再到最近的青海西寧商業(yè)巷工地坍塌和湖南株洲高架橋倒塌，以及此次上海在建樓坍塌等，接二連三發(fā)生的事故拷問著公共工程的安全。在問題工程倒塌的同時(shí)，一批貪官也隨之“倒下”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)查處的行賄受賄案件中，發(fā)生在工程建筑領(lǐng)域的占三分之一以上。從四川省交通廳長(zhǎng)劉中山、貴州省交通廳長(zhǎng)盧萬(wàn)里開始，已有新疆、廣東、廣西、湖南等省市區(qū)的17位廳長(zhǎng)紛紛落馬，河南省更是創(chuàng)下了連續(xù)三任交通廳長(zhǎng)“前腐后繼”的犯罪紀(jì)錄。為何工程建設(shè)領(lǐng)域問題層出不窮?工程招投標(biāo)緣何出現(xiàn)“過程合法、結(jié)果違法”的尷尬局面?剛剛在廈門召開的由國(guó)家預(yù)防腐敗局和國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦組織的全國(guó)中介組織防治腐敗座談會(huì)，以及社科院《社會(huì)中介組織的腐敗狀況與治理對(duì)策研究》報(bào)告等指出了問題的核心。

中央紀(jì)委常委、監(jiān)察部副部長(zhǎng)、國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦副主任屈萬(wàn)祥在全國(guó)中介組織防治腐敗座談會(huì)上指出：“近年來(lái)，各地區(qū)各部門對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)中介組織規(guī)范發(fā)展進(jìn)行了積極探索，但制約市場(chǎng)中介組織健康發(fā)展的一些深層次問題依然存在，亟待解決。”社科院報(bào)告披露了社會(huì)中介腐敗的三大行為，即行賄、洗錢、侵吞國(guó)有資產(chǎn)。為了盈利，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不擇手段利用各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行公關(guān)，聽從、依附于招標(biāo)人；而招標(biāo)人為達(dá)到某些目的，自然選擇有關(guān)系且聽話的代理機(jī)構(gòu)。兩者互相勾結(jié)，搞虛假招標(biāo)，甚至操縱整個(gè)招投標(biāo)過程，侵占國(guó)家和單位資金。有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)協(xié)助招標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分割，“化整為零”規(guī)避公開招標(biāo)，或者變公開招標(biāo)項(xiàng)目為邀請(qǐng)招標(biāo)，逃避監(jiān)管。還有的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)協(xié)助供應(yīng)商在招投標(biāo)過程中采取圍標(biāo)、串標(biāo)，以及低價(jià)中標(biāo)后變更合同等手段，成為腐敗的幫兇。如在工程招投標(biāo)過程中，雖然形式上有一套嚴(yán)密的決策監(jiān)督程序，評(píng)標(biāo)專家在最后24小時(shí)從人才庫(kù)抽取后，名單被密封起來(lái)，但實(shí)際上招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等利益方能馬上獲取“內(nèi)部信息”，并分頭進(jìn)行最后24小時(shí)緊急公關(guān)和“指導(dǎo)”奪標(biāo)。這在業(yè)內(nèi)被稱為“24小時(shí)工程”。從形式上看，從選擇代理公司到確定中標(biāo)單位的招投標(biāo)活動(dòng)都是公開進(jìn)行的，但實(shí)際上只是一場(chǎng)表面秀而已。幕后勾連使得公開招標(biāo)成為變非法為合法的道具，成為腐敗的遮羞布和逃避責(zé)任的最好托詞。成了公開尋租的游戲。

中介組織的腐敗行為，不但腐蝕了部分政府官員，引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、安全生產(chǎn)隱患、豆腐渣工程等問題的發(fā)生，更是無(wú)法落實(shí)政府?dāng)U大內(nèi)需、支持自主創(chuàng)新，扶持中小企業(yè)等政策功能。我國(guó)公共工程招投標(biāo)活動(dòng)由社會(huì)中介代理完成，實(shí)際上是政府公共資源和公共權(quán)力的讓渡。由于監(jiān)管的缺乏，使得這些中介組織出現(xiàn)專權(quán)的心態(tài)，理應(yīng)為人民服務(wù)的公共權(quán)力成為滿足一己私利的手段和途徑。并且非政府公共管理能力不足已經(jīng)是社會(huì)性中介組織的通病。面對(duì)公共工程招投標(biāo)巨大的市場(chǎng)，良莠不齊的社會(huì)中介遍地開花，為了盈利生存，向官僚化與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)移，喪失獨(dú)立性和公共性，根本不能承擔(dān)起落實(shí)公共采購(gòu)各項(xiàng)政策功能的職責(zé)。

如今，面對(duì)全球金融危機(jī)背景下國(guó)家萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的“大考”，清楚地認(rèn)識(shí)到把公共工程招投標(biāo)這一公權(quán)力讓渡給社會(huì)中介所產(chǎn)生的嚴(yán)重問題，從國(guó)家和人民利益出發(fā)，站在更高的起點(diǎn)，積極探索建立符合我國(guó)國(guó)情的公共采購(gòu)機(jī)制顯得十分迫切。

公共采購(gòu)制度在西方已有200多年的歷史。隨著以強(qiáng)化公共服務(wù)為導(dǎo)向公共改革進(jìn)程的加快，公共采購(gòu)已成為政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。為了執(zhí)行政府公共政策，實(shí)現(xiàn)公共管理的職能，由具有較高獨(dú)立性和權(quán)威性的政府機(jī)構(gòu)代表政府統(tǒng)一行使公共采購(gòu)權(quán)成為國(guó)際通行的做法。如美國(guó)的聯(lián)邦總務(wù)署(GSA)，加拿大的公共工程與政府服務(wù)部，韓國(guó)的調(diào)達(dá)廳，以及我國(guó)香港特別行政區(qū)的政府物料供應(yīng)處等。

不以營(yíng)利為目的的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為公共采購(gòu)的執(zhí)行主體，克服了社會(huì)中介組織公益性不足、公共管理能力不足等先天性缺陷。政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為公共部門，運(yùn)用公共采購(gòu)的公權(quán)力為公眾服務(wù)是其基本職責(zé)；其決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，為公共采購(gòu)的公開、公平、公正提供了強(qiáng)有力的制度保障。在公共采購(gòu)過程中，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)能夠主動(dòng)、全面、有效地遏制各種不規(guī)范行為，筑起一道保護(hù)公共資源和國(guó)家干部的防火墻，有效杜絕了招標(biāo)入與供應(yīng)商之間的不合理要求及非法行為。如對(duì)采購(gòu)人在招投標(biāo)活動(dòng)中設(shè)置歧視性條款、指定品牌和型號(hào)、行政干預(yù)或誘導(dǎo)評(píng)標(biāo)專家等不規(guī)范行為進(jìn)行約束，制止供應(yīng)商采取圍標(biāo)、串標(biāo)等不正當(dāng)手段竟標(biāo)、不按規(guī)定履行合同等違法違規(guī)行為，這些制約作用是社會(huì)中介不可替代的。同時(shí)，與社會(huì)中介僅僅參與招投標(biāo)這一環(huán)節(jié)不同，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)有一套嚴(yán)密的采購(gòu)程序，包括審核采購(gòu)預(yù)算、確定采購(gòu)方式、編制采購(gòu)方案、實(shí)施整個(gè)采購(gòu)流程以及負(fù)責(zé)對(duì)專家和供應(yīng)商的管理和監(jiān)督等，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，缺一不可。程序的公正極大地確保了公共采購(gòu)結(jié)果的公正性、合法性。并且，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的集中采購(gòu)行為，使得監(jiān)管對(duì)象由多頭轉(zhuǎn)為單一，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)，以及社會(huì)公眾可阻對(duì)此進(jìn)行全方位監(jiān)管，改變目前監(jiān)督依據(jù)不足、監(jiān)督措施有限，以及“誰(shuí)都能管，誰(shuí)又都不管”的局面。陽(yáng)光是最好的反腐劑。把公共權(quán)力放在陽(yáng)光下運(yùn)行，是保證公共資源不受蛀蟲侵蝕，促使公共權(quán)力行使者勤政廉潔的一劑良藥。

更重要的，與社會(huì)中介相比，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)是公共采購(gòu)各項(xiàng)制度、經(jīng)濟(jì)、政策功能落實(shí)的主要承擔(dān)者，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控政策的有力執(zhí)行者。

首先，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)變分散采購(gòu)為集中采購(gòu)，變零星采購(gòu)為規(guī)模采購(gòu)，利用政府集中采購(gòu)的規(guī)模效益，是擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。從“二戰(zhàn)”到20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為解決國(guó)內(nèi)有效需求不足所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，紛紛根據(jù)凱恩斯主義的乘數(shù)效應(yīng)，利用高度集中的公共采購(gòu)制度直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。研究表明，公共采購(gòu)乘數(shù)效應(yīng)大于稅收乘數(shù)和轉(zhuǎn)移支付乘數(shù)，其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控比稅收和轉(zhuǎn)移支付更為有效和明顯。因此，在我國(guó)目前“擴(kuò)內(nèi)需”宏觀調(diào)控政策下，國(guó)家4萬(wàn)億公共投資中，屬于公共采購(gòu)部分的，由政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一完成采購(gòu)活動(dòng)，再按照1：5的乘數(shù)拉動(dòng)效應(yīng)，將產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

其次，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)為國(guó)家統(tǒng)一公共采購(gòu)方針政策的落實(shí)提供了組織保障。在具體公共采購(gòu)活動(dòng)中，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過帶有行政約束力和強(qiáng)制性的集中采購(gòu)行為，通過對(duì)企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品產(chǎn)地、技術(shù)條件、品牌等的限制和選擇，引導(dǎo)資源配置向需要重點(diǎn)扶持的自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)，以及節(jié)能環(huán)保企業(yè)等傾斜，實(shí)現(xiàn)國(guó)家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排等宏觀調(diào)控目標(biāo)。并且，為了應(yīng)對(duì)加入wT0《政府采購(gòu)協(xié)議》的競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，急需政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過規(guī)范的招標(biāo)活動(dòng)、科學(xué)的管理方式和與國(guó)際接軌的運(yùn)行模式，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)企業(yè)逐漸了解并適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的游戲規(guī)則，在提升民族產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，充分發(fā)揮公共采購(gòu)制度作為非關(guān)稅壁壘的一個(gè)重要手段，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和本國(guó)貿(mào)易利益。

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著周期性調(diào)整和結(jié)構(gòu)性調(diào)整雙重壓力，在“保增長(zhǎng)、促轉(zhuǎn)型”宏觀調(diào)控政策落實(shí)過程中，盡快建立完善的公共采購(gòu)機(jī)構(gòu)是歷史賦予的使命。因此，應(yīng)盡快統(tǒng)一《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》，在實(shí)踐和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各方利益機(jī)制，出臺(tái)完善的《公共采購(gòu)法》及其實(shí)施細(xì)則。建立全國(guó)自上而下統(tǒng)一的公共采購(gòu)行政管理體系，明確政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)代表政府依法行使公共采購(gòu)權(quán)的法定采購(gòu)人地位，將其所承擔(dān)的公共管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控與監(jiān)管、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等職能跟公共采購(gòu)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，只有這樣，才能真正有效實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的決策目標(biāo)。