大村莊制改革帶來的新變化

于洪波　鄧有峰

2007年以來，山東省昌樂縣以城郊村和鎮區村為重點，以建設新型農村社區為載體，合村并點實行“大村莊制”。目前，全縣合并行政村(居)536個，減少行政村(居)375個，建成農村社區54個。合村并點后形成“大村莊”，有利于降低村級政權運轉成本，有利于推動城鎮化進程，有利于推動公共生活設施建設，有利于推動公共事業發展，為農村社區化建設提供了可借鑒的模式。推行大村莊制的背景及原因

昌樂縣原有888個行政村，其中500H人以下的村有407個，200口人以下的村61個，村莊規模小，普遍存在著選人難、投入難、

服務難、

發展難的問題。適度推進臺村并點，整合資源，有利于在中心村形成集聚效應，有效破解上述難題。為此，昌樂縣自2007年開始以城郊村和鎮區村為重點，以建設新型農村社區為載體，展開了“大村莊制”的合村并點工作。

推行大村莊制的基本做法

昌樂縣按照先試點后推廣的原則，選定群眾有意愿、基礎條件好的城郊村四圖、西尖、東尖、商家莊、邢家河5個村進行試點，將這5個村莊合并建立了艷陽天社區。社區成立后，撤銷被合并村的兩委班子，成立社區黨總支。成員由社區內全體黨員和居民聯合選出，并保證原行政村在社區“領導層”中至少有一名“代表”。社區黨委下設工業園、三產、農業等5個黨支部，每個黨支部根據需要下設若干個特色黨小組靈活協調資源的配置和利用。社區建立起了工業園區、集中居住區和文化生活活動區。在工業園內，部分農民以土地人股企業做起了股東；在生活區，社區采用上級扶持和自籌資金的方式建設了2000平方米的社區服務中心，中心內又設立了計劃生育、社會保障、信息咨詢、水電服務等服務窗口，此外社區還建設有圖書室、衛生室、活動室、大型超市、幼兒園等公共服務設施，農民就醫、子女上學、購物等不出社區就可辦妥。

在試點成功的基礎上，昌樂按照“大村并小村、強村并弱村、班子好的村合并班子差的村”的工作思路，通過科學制定規劃，鼓勵3個或3個以上村進行合并，積極穩妥地進行合村并點。

在臺村并點的過程中，該縣注意了以下六個原則：

一是尊重民意原則。行政村是村民自治組織，調整行政村(居)規模，必須高度尊重民意，順應民心。要充分考慮各村(居)的歷史文化基礎，把思想政治工作貫穿村(居)規模調整工作全過程，加強對黨員、群眾的思想教育和引導，贏得群眾擁護，保持農村穩定。

二是政府引導原則。對行政村(居)規模適當調整，要發揮政府主導作用，統盤考慮促進生產要素的集聚和資源的合理配置及開發利用，考慮減輕農民負擔、降低管理成本、加強村級組織和班子建設等因素，搞好統籌規劃，引導各村(居)向中心村、小城鎮集中。

三是規劃先行原則。充分考慮各村的歷史沿革、地理位置、產業特色、人口規模和基礎設施等因素，因地制宜、科學合理地編制行政村規模調整規劃，慎重穩妥推進，成熟一個合并一個，合并一個成功一個，不搞一刀切。

四是規模適度原則。除山區村、庫區村外，調整后原則上不再保留1000H人以下的行政村(居)。要本著方便群眾生產生活、方便工作、方便管理和方便服務群眾的原則，適度確定規模。通過調整，加速形成一批規模較大、經濟實力較強的中心村，發揮其在發展農村經濟中的示范帶頭作用，加快農村經濟發展和農村現代化建設。

五是地域相鄰原則。行政村(居)規模調整一般在相鄰村(居)進行，合并后村(居)的地域結構、交通結構和管理體系等，要能體現方便快捷的效果。堅持尊重歷史，兼顧地理條件、經濟發展水平，考慮群眾的共同利益和生活習俗，從方便群眾自治及生產生活、著眼發展出發，統一規劃，就近就便，實行成建制調整。

六是優勢互補原則。選擇確定擬合并村(居)，必須堅持科學發展觀，有目的、有針對性地篩選，重點選擇那些村與村的產業關聯度大、具備優勢互補條件的為重點推進對象，力求通過村(居)規模調整，使農村資源配置趨向合理，資產組合更為優化，實現優勢互補、互促并進。

對于已經合并的村莊，昌樂縣迅速理順村級管理體制，確保新村健康運轉，促進合并村的融合。昌樂縣將合并的各村“兩委”成員大部分過渡到新村，根據村情民意擇優篩選，確定新村班子人選，并嚴格公章和財務管理。在村級議事程序上，采取“分一總”方式，“分”即對重大事項的決策由原行政村組織向新村黨支部提出申請，新村黨支部書記主持召開原行政村干部和黨員、村民代表會議確定初步意見；“總”即針對提出的初步意見，由新村支部書記主持召開新村干部和黨員、村民代表會議表決通過。

推行大村莊制的主要成效

(一)通過人力資源的整合，為新一屆領導班子的選舉提供了更廣闊的選擇空間。有利于拓寬村干部選配空間，優化村級領導班子，同時合村并點減少了村級干部的職數，降低了村級政權運轉成本。

(二)有利于推動公共生活設施建設，改善居民生活條件。村居合并，居住集約化，服務對象增多，發展各項公共事業的成本降低，不論是政府還是民間資本，投資積極性隨之極大調動，農村公共服務問題迎刃而解。

(三)整合了村莊資源，拓寬了發展空間。朱劉街道西魏村集體經濟發達，工業項目多、土地少，村里缺少繼續發展空間。東魏村有土地但是貧窮落后。兩村合并后西魏的工業在東魏的土地上得到了擴展，東魏的百姓享受到了西魏發展的成果，兩相得益。2D07年底，魏家莊已經成為遠近文明的億元社區。

幾點啟示

(一)實行大村莊制必須整合各種資源。一是整合人力資源，解決“有人辦事”的問題。通過整合人力資源，擴大選人用人視野，能夠把優秀的人才選進社區隊伍。二是整合閑置資源，解決“有地方辦事”的問題。具備一定的辦公和活動場所，是農村社區建設的基本條件。大村莊制社區可以挖掘各村閑置資源，根據群眾需求，建設不同層次的社區服務站點，既方便了群眾，又不增加群眾負擔。

(二)實行大村莊制必須加大資金投入。加快農村社區建設，關鍵靠投入。要采取政府扶持和發揮農民主體作用相結合的辦法，著力建立農村社區建設長效投入機制。要將新農村建設資金重點投向農村社區，強化財政投入的導向作用。要放手發動群眾，籌集公益事業投入資金，為農村社區健康有序運行提供有力保障。要實行市場運作，把村集體資源通過公開拍賣、承包加以開發利用，獲得收益用于社區建設，解決資金短缺困難。

(三)實行大村莊制必須因地制宜。由于各個村莊的村情、發展水平不一樣，所以在合村并點時要充分考慮各村的歷史沿革、地理位置、產業特色、人口規模和基礎設施等因素，因地制宜、科學合理地編制行政村規模調整規劃，慎重穩妥推進，成熟一個合并一個，合并一個成功一個，不搞一刀切。通過合并力求達到各種資源的最優配置，獲得最大的經濟效益和社會效益。

(四)實行大村莊制必須加強公章和財務管理。合村并點后村級財務問題是群眾最關心的問題，必須謹慎處理。昌樂有些鎮的做法是，在村莊合并后1 5日內，在鎮領導、社區主任、新村班子聯合監督下進行資產核實，理清債權、債務關系，設立總賬、分村賬，由鎮經管站統一代管，明細賬由合并后新村的總文書代管，如發生新收支業務，實行“四級聯簽”管理法。