農村土地征用補償機制的問題與對策簡析

作為關鍵生產力要素的土地資源,因其固有的稀缺性與不可再生性,成為推進工業化、城市化進程的首要考量因素。我國現行的做法是通過對農村集體土地進行征用,轉移所有權進而將農村土地轉為建設用地,以滿足對城市用地的需求。但實踐中,由于缺乏合理有效的征地補償機制,農民的切身利益不能得到有效保障,因征地引發的群體性事件時有發生,危及到社會的安定與和諧。

一、農村土地征用補償機制存在的問題

(一)對關鍵法律概念“公共利益的需要”界定不清,導致政府行為的隨意性。《憲法 》與《土地管理法 》均對土地征用的前提作了明確規定,即“ 國家為了公共利益的需要 ,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”然而,何謂公共利益,那些建設項目屬于公共利益的需要卻缺少清晰、權威的界定,導致一些地方政府自行解釋,濫用公權力,甚至打著公益的旗號征用農村土地用于房地產開發等商業化、政績化建設,隨意擴大征地范圍與用途。

(二)征用拆遷安置方式過于單一,失地農民缺乏有效的社會保障。首先,從各地安置方案來看,主要有兩種方式,一是職業介紹,即將實地農民安置于征用建設單位務工或通過政府進入私營企業,實現“職業非農化”。但是在農村剩余勞動力隊伍龐大,就業壓力緊張的形勢下,這種安置方式往往執行難度較大。二是一次性貨幣安置,即征地部門將土地補償費、安置補助費及青苗補償費一次性支付。這也是目前最廣泛采取的方法。從長遠看,農民一旦將用完有限貨幣補償,生活上無其他穩定收入來源,將最終成為“種地無田,就業無崗”的境地,極易引發社會矛盾。其次,實地農民社會保障體系欠缺。目前社會保障體系覆蓋率較低的現實 , 失地農民并未未納入城鎮社會保障體系,目前在農村實施的一定程度上的醫療、養老保險僅僅限于最低保障的范疇,加之失地農民無法享受城鎮公共產品,而農村經濟組織的公共積累相當有限,農民又缺乏必要的就業技能,無法共享城市化的成果。

(三)征地補償程序執行不規范,民主程度較低,農民參與機會受限。按照《土地管理法 》相關規定 ,征地方案確定后 ,有關政府應當公告,并認真聽取被征土地的農村集體經濟組織和被征地農民的意見。但在實際征用過程中,農民缺少表達訴求的必要途徑,征地過程存在大量的暗箱操作、以權謀私現象。許多地方政府不嚴格執行法律既定程序,農民對征用的目的和范圍、補償標準等信息缺乏了解,參與程度十分有限;許多地方政府就補償安置標準等應當廣泛聽取農民意見的諸多事項,僅與少數基層組織干部協商,不實行村務公開,被征地農民無法以權利主體的地位參與到征用談判中來;另外,對于土地的征用價格,農民也沒有平等發言權與自主決定權,完全依附于地方政府,處于逆來順受的地位,農民的權利不能得到充分的尊重。

(四)農民補償安置費用標準計算方法不科學。目前的補償標準是按照《土地管理法》對原土地用途年產值的倍數來計算的,即補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中,耕地的補償費為被征用前三年年產值的六到十倍;安置補助費為被征用前三年的平均年產值的四到六倍,兩項總計不得超過被征用前三年平均年產值的 三十倍。這種補償標準相對建設用地市場的出讓價格來說,兩者懸殊巨大。實際上,這部分超額收益基本由成了地方政府與開發商獲得。同時對補償標的物的定位也存在誤區,當前補償標準是按照農產品作為基準計算的,然而實際上被征用土地往往是用于城市建設而非農業生產,當地政府因出讓土地使用權獲得的高額利潤,失地農民無法分享。

二、完善我國農村土地征用補償機制的幾點思考

(一)對“公共利益的需要”作出科學、合理的界定,彌補相關法律法規的缺位。針對現行法律并沒有明確界定何種征地原因是屬于公共利益的需要。因此,應當對《憲法 》和《土地管理法 》中的“公共利益”做出權威解釋,對其內涵與外延做出明確界定。同時要求地方政府嚴格依照既定權限與程序行使征地權, 嚴格界定公益性用地和非公益性用地的邊界,將商品化住宅、旅游、娛樂和等非生產性用地退出征地范圍 ,最終限定在公益事業用地必要范圍內。

(二)構建多層次農民社會保障體系,妥善安置失地農民。健全農民社會救助、就業保障、醫療、養老、子女教育保障機制,將失地農民納入城市保障范圍內,提高社保標準,多形式、多渠道籌措社保基金,是解決失地農民長遠生計工作的基準點。這就要求一方面要加大國家財政投入力度,鼓勵集體經濟組織與農民個人參保,實現國家、集體與個人三方投入與風險共擔機制;另一方面規范明確各類征地主體在任何用途的土地征用時 ,均應從土地收益中留出一定比例作為農民失地后的社會保障資金,并專門賬戶儲存、專門機構管理。另外,地方政府應加強對農民實施就業培訓與專業技術教育、增強農民的文化知識與職業技能,實現農民就業由體力型向技能型的轉變。

(三)規范土地征用補償程序,實行透明操作,堅持各階段農民參與的廣泛性。其一,保障農民的知情權。在征地方案報批前,要將擬征地的用途、位置、安置標準與途徑告知被征地農民,聽取農民的意見,并將被征地農民意見、要求等材料作為審查征地方案的必備形式要件。其二,尊重被征地農民的自主決定權。涉及土地征用價格、補償標準、安置方案等事關農民長遠生計的有關事項,要確保農民的平等協商權,確保在土地征用的政策績效與成本收益、不同方案之間間的選擇權,以維護自身權益。其三,相關部門要建立征地補償登記制度,加強征地補償資金監管。確保有關安置補償費用一次性到達農戶手中,防止被擠占、侵吞;集體經濟組織建立收支賬戶,做到專款專用、賬務公開。

(四)探索科學合理的征用補償標準。可考慮征綜合地價的做法。即在城鎮土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內 ,依據地類、產值、農地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素,劃分區片并測算的征地綜合補償標準,原則上不含地上附著物和青苗的補償費。征地區片價測算范圍重點在總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內,但各地可根據征地需要和實際情況擴展到郊區或更大范圍。

參考文獻

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作者簡介

盛國文(男,1982—)南開大學法律碩士研究生