金融危機背景下的政府采購

林初寶

剛剛結束的首輪中美戰略與經濟對話中,政府采購成為一項重要的議題。為應對由美國“次貸危機”所引起的波及全球實體經濟的全面金融危機,世界各國和地區紛紛強化政府行為,啟動龐大的經濟救援計劃,如美國8500億美元、德國5000億歐元,以及我國政府的4萬億元,等等。這些計劃的落實與政府采購活動密切相關,使得政府采購作為政府宏觀調控重要手段的作用更加凸現出來,成為全球關注的焦點。

撬動內需的杠桿

作為世界經濟的組成部分,尤其是作為一個較大程度依賴世界市場的出口導向型經濟體,我國經濟發展受全球金融危機的沖擊較大。據海關總署最近公布數據顯示:2009年上半年我國進出口同比下降23.5%;出口同比下降21.8%, 其中4、5、6三個月出口同比分別下降22.6%、26.4%和21.4%。在外需拉動型經濟步履維艱的情況下,立足國內需求拉動經濟穩定增長成為應對此次全球金融危機的宏觀調控方向。由于我國的消費“馬車”一直后勁不足,此刻受金融危機影響,更是出現消費信心不高,投資性需求不足,個人消費市場預期不振的局面。為此,國家出臺刺激經濟發展十項舉措,其中有九項與政府采購有關。

政府采購是公共部門履行其管理人職能的活動,寬廣的采購范圍及龐大的交易規模使其成為國家或地區最大的消費者,能直接對市場供求關系產生深遠影響。在政府采購制度較發達的國家,政府采購范圍幾乎涵蓋了公共機構和部門采購活動的全部,包括貨物、服務,以及涉及國計民生的鐵路、市政工程、電力、通訊、機場和港口等公共基礎設施項目;其規模通常占GDP的10%～15%,占政府財政支出的30%～50%。我國政府采購制度起步較晚,但發展很快,2008年政府采購規模已突破5900億元。國家4萬億元經濟刺激計劃出臺后,我國政府采購范圍和規模將進一步擴大。根據凱恩斯政府干預經濟理論,政府采購對經濟的拉動作用具有乘數效應。政府采購規模擴大,就會使一部分產品實現銷售,繼而引起國民收入的增加;國民收入增加,再通過生產和分配過程,使企業和個人收入有所增加,這部分收入被分配成消費和儲蓄,其中的消費繼續變成消費需求,儲蓄也為擴大投資需求提供了資金來源;如此經過若干輪的循環,最終促進國民收入的成倍增長。因此,當個人消費市場需求不旺時,政府采購是彌補市場不足的重要調控手段。通過擴大政府采購需求,增加基礎設施和公共設施的采購,可發揮刺激內需的倍增效應,對調節總供給與總需求的矛盾以及平衡經濟總量起到“四兩撥千斤”的杠桿作用。

經濟轉型的助推器

金融危機倒逼機制下,經濟轉型顯得迫在眉睫。專家們指出,亟需加快經濟結構的戰略性調整和產業結構優化升級,促進經濟復蘇。相比貨幣、稅收等調控手段,政府采購以其調控的直接性和快捷性在引導和加速經濟轉型過程中具有不可替代的作用。

首先,產業結構的優化升級,離不開自主創新。政府采購不僅為本國的新技術提供了一個關鍵的引導性市場,分擔和降低了研發投資以及消費者的風險,加速了新技術的市場應用,更為重要的是向社會和產業界給出了明確的政策信息,引導和激勵對研究開發的投資。目前,很多國家和地區已經把政府創新采購列入政府重要議程。如德國正在研究通過全面調整政府采購實踐,以及在特定技術領域通過戰略性采購措施提高市場創新動力的可能性;歐盟專家小組提交了《研發與創新的政府采購》報告等。在我國政府采購活動中,支持自主創新公共政策也在實踐中逐步得到了完善和落實。《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進口產品管理辦法》已經頒布實施,各地也紛紛出臺相應措施,落實支持自主創新政策。如北京市于2008年11月發布了《關于在中關村科技園區開展政府采購自主創新產品試點工作的意見》,目前已經連續發布4期自主創新產品認定目錄。廣東省近日頒發了《關于廣東省自主創新產品政府采購的若干意見》,不僅從預算、采購方式、評審、合同、監督等方面就如何體現促進自主創新理念作了詳細規定,還對首購和訂購、重大項目的政府采購等具體細節進行了明確。在中央國家機關2009年協議供貨汽車廠商名單中,自主品牌所占份額超過50%。一系列政府采購政策,給予了我國自主創新最有力的支持。

其次,金融危機面前,我國中小企業遭受重創。今年“兩會”上,很多代表、委員呼吁要充分落實政府采購,扶持中小企業的政策功能。我國《政府采購法》以及《中小企業促進法》等都明文規定,政府采購必須向中小企業傾斜,支持中小企業發展是政府采購調控經濟發展的直接體現。在很多發達國家或地區,政府采購市場已經成為中小企業的主要市場。如在澳大利亞,聯邦一級采購合同的10%要授予中小企業;日本在過去的幾十年中,僅在國家一級的政府采購領域給予中小企業的工程訂單數量就達40%～50%。為了降低中小企業參與政府采購的門檻,我國各級政府采購機構進行了積極的探索。通過制定配套措施、改進評審辦法等措施,如在制定政府采購招標、評標辦法和評分標準時,除考慮以往的技術質量、企業實力、售后服務能力和售后服務承諾外,重點考慮中小企業的誠信度、納稅情況等,把政府采購合同授予中小企業;或是建立中小企業政府采購綠色通道,盡量縮短資金結算時限,解決中小企業的資金難題。此外,有的地方集中采購機構還積極與銀行聯系并達成共識,政府采購的中標供應商可以用中標通知書和政府采購合同作為抵押融資,直接向銀行貸款,從而有效幫助中小企業解決了貸款難的問題。

另外,我國粗放型經濟增長方式還沒有根本轉變,人口、資源、環境的壓力始終存在,經濟轉型必須改變舊有的高污染、高消耗的發展模式,走綠色發展的道路。2003年我國《政府采購法》正式實施時,把保護環境作為政府采購政策功能的重要內容。2004年,《節能產品政府采購實施意見》公布,明確要求通過政府龐大的采購力量,優先采購節能產品;隨之出臺《節能產品政府采購清單》要求,空調、冰箱、熒光燈、電視機、水龍頭等6大類上千件產品要優先采購節能產品。2006年10月,《關于環境標志產品政府采購實施的意見》和《環境標志產品政府采購清單》正式發布,并于2008年1月1日起全面實行。隨著政府采購制度的逐步完善,我國政府綠色采購取得不小的成效,成為節能減排,走可持續發展道路的重要措施。

民族產業的保護傘

在首輪中美戰略與經濟對話中,美國政府希望我國盡早加入WTO《政府采購協議》,以便在我國龐大的經濟刺激投資中謀求利益;但是與此同時,美國自己出臺的總額為7870億美元的經濟刺激方案,卻要求屬于政府采購的部分必須 “購買美國貨”。美國的這種看似“矛盾”的做法,充分說明了全球化背景下,政府采購作為非關稅壁壘的重要手段,在保護民族產業和本國貿易利益上所具有的不可替代的作用。雖然目前各國家或地區政府采購制度不盡相同,但是利用政府采購保護和扶持本國企業卻是一致的做法。如美國《購買美國產品法》規定政府采購至少必須購買50%國內原材料和產品;聯想收購了IBM的PC產業后,美國政府采購已經不再考慮原IBM的PC。歐盟規定采購金額在500萬歐元以上的工程,20萬歐元以上的貨物和服務,必須在歐盟范圍內采購;政府采購如果要采購國外的貨物,也會提出相應的貿易補償條款,避免對國內產業的沖擊。

目前,我國已經啟動了加入GPA談判。從現在國內企業參與國際競爭的現狀看,大多是技術含量較低的產品,如紡織、服裝、輕工、五金等。因此,在國內政府采購市場完全開放以后,我們究竟有多少具有競爭實力的民族企業能夠與國外企業同臺競技還是個未知數。因此,應盡快借鑒國際經驗,加大政府采購對國內企業和民族產業的保護力度。運用政府采購“購買國貨”,以彌補我國民族企業在國際市場中競爭力不強的劣勢,幫助其抵制住來自國際競爭中的壓力,為國內企業的成長爭取時間;同時,能夠為本國企業的發展提供一個相對合適的發展環境,從而促進國民經濟的健康發展,有助于國家綜合國力的提高。近日,國家發改委與工業和信息化部、監察部等其他八部委聯合發文,強調政府刺激經濟發展的4萬億投資中,屬于政府采購的應當采購本國產品,這一舉措將大大促進政府采購保護民族產業政策的落實。

政府采購是實現宏觀經濟政策的重要載體和手段。其不僅是擴大內需保增長的重要力量,還是優化產業結構,轉變經濟增長方式,引導民族企業參與國際競爭和推動經濟社會可持續發展的重要工具。因此,我們應在全球經濟一體化背景下,透過金融危機來看政府采購,必須站在黨和國家利益的高度重新審視我國政府采購制度建設,考量政府采購對國家經濟發展的重要作用。不要把政府采購僅僅局限于節省財政資金、財政支出管理等基本功能上;不要再為“管、采”是否分離,集中采購還是部門分散采購而爭論不休;不要為哪些該納入政府采購或是不納入政府采購而爭執不止。政府采購不是某些部門為謀取各自利益而設立的討論課題,而是關乎國家經濟發展,關乎民生大計的必須正視且破解的重大命題。

(作者系國務院發展研究中心政府采購管理體制改革課題組副組長)