輪胎特保案：奧巴馬時代中美貿易摩擦第一案

胡　珊

2009年以前,“特保”兩個字出現在公眾眼中多是與紡織品貿易有關,因為中國加入WTO時簽訂的議定書里有一個242條款,即《中國加入世貿組織工作組報告書第242段(紡織品特殊限制措施)》條款,截止日期為2008年12月31日。伴隨著2009年的到來,針對中國紡織品的特保案徹底成為歷史,而近來中美輪胎特保案再一次引起人們對“特保”的關注。

“特保”是“特定產品過渡性保障機制”和“特殊保障措施”的簡稱。除了242條款,《中華人民共和國加入WTO議定書》中第16條規定:“中國產品在出口有關WTO成員國時,如果數量增加幅度過大,以至于對這些成員的相關產業造成“嚴重損害”或構成“嚴重損害威脅”時,那么,這些WTO成員可單獨針對中國產品采取保障措施。”“特保”實施的期限為2001年12月11日至2013年12月11日。

一、輪胎特保案進程

4月20日,美國鋼鐵工人聯合會向美國國際貿易委員會(ITC)起訴,稱從中國進口的輪胎危害美國輪胎行業的發展,要求對從中國進口的輪胎實施限額規定,把允許中國出口至美國的輪胎數量從2008年的4000萬只削減到2005年的2100萬只的水平,并在未來三年里每年增幅不得超過5%。

4月29日,美國國際貿易委員會發布公告,啟動對中國輪胎產品的特別保障措施調查。中國商務部隨后表示,這是對中國產品的歧視性做法,是對特保措施的濫用。

6月17日,美國輪胎產業協會發表聲明,反對美國鋼鐵工人聯合會向美國國際貿易委員會提出限制中國輪胎進入美國市場的做法。

6月18日,美國國際貿易委員會的6位委員投票結果認定,中國輪胎產品進口的大量增加,造成或威脅造成美國國內產業的市場擾亂。

6月19日,中國商務部公平貿易局負責人表示,對美國ITC對中國乘用車及輕卡車輪胎特保案作出肯定性損害裁決一事深表遺憾。

6月29日,美國國際貿易委員會發出公告,建議對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續三年分別加征55%、45%和35%的從價特別關稅。

7月3日,中國商務部公平貿易局負責人指出中國政府高度關注并堅決反對美采取限制中國輪胎產品的措施。

7月10日,美國輪胎產業協會公開致函奧巴馬,并抄送美貿易代表柯克,強烈要求奧巴馬否決任何對中國輪胎采取限制措施的建議。

7月17日,中國商務部公平貿易局負責人就ITC發布的對輪胎特保案的裁決報告表態:“事實認定錯誤、缺乏邏輯,不足以作為對中國輪胎采取限制措施的依據。”

7月21日,由美國六家輪胎進口商組成的美國輪胎自由貿易聯盟致函柯克,明確反對采取特保。

7月27日,代表克萊斯勒、福特與通用三大美國汽車巨頭利益的美國汽車貿易政策理事會以及代表美國規模最大的零售商、產品制造商和服務供應商利益的美國零售業領導者協會皆致函美國貿易代表柯克,反對采取特保。

7月27日,中國橡膠協會和中國五礦商會向奧巴馬提供證據說明中國的輪胎出口根本沒有影響到美國本土輪胎銷售。

8月3日,中國商務部公平貿易局負責人表示,希望美國政府認真研究考慮來自美國國內業界的呼聲,客觀公正地作出不采取措施的決定。

8月4日,由中國橡膠工業協會、中國五礦商會和7家國內輪胎企業組成的游說團赴美進行抗辯和申訴,于當地時間5日在華盛頓舉行了記者會。

8月7日,中國輸美輪胎特保案聽證會在華盛頓舉行,中美各界代表各抒己見。

8月17日,中國商務部副部長鐘山率團赴美,就輪胎特保案與美國有關部門進行交涉,表達中國政府堅決反對特保措施的立場和關切。

9月2日,美國貿易代表辦公室將向奧巴馬提出相關建議。

9月17日,奧巴馬將對美國對華發起的輪胎特保案作出最終決定。

二、輪胎特保案性質分析

伴隨著中美貿易的擴大與發展,中美貿易摩擦案件層出不窮,但中美輪胎特保案備受關注,被稱作奧巴馬時代中美貿易摩擦第一案。原因有以下幾點:

(一)貿易保護主義色彩濃厚

縱觀全球幾百年的經濟史,經濟繁榮則自由貿易主義盛行,經濟衰退則貿易保護主義抬頭。受次貸危機引發的金融危機影響,美國連續多月經濟下滑、失業率上升,最近雖然出現好轉跡象,但經濟復蘇的前景依然充滿著各種不確定性。在這種情況下,美國乃至全球范圍內貿易保護主義不斷抬頭,中國作為世界貿易大國,自然成為貿易保護主義的受害者,輪胎特保案的出現直接反映了中美貿易摩擦的加劇。

特保案之所以被認定為貿易保護主義行為,最大的證據在于“真正的原告”缺席。按照通常理解,如果美方認為中國輸美輪胎對美國輪胎行業造成“嚴重損害”或構成“嚴重損害威脅”,應該是由美國輪胎生產商來狀告中國輪胎出口商,但實際上卻是一個聲稱代表美國輪胎工人的美國鋼鐵工人聯合會走上原告席,而美國輪胎生產商卻缺席原告,選擇沉默。相關業界代表如美國輪胎產業協會、美國輪胎自由貿易聯盟、美國汽車貿易政策理事會和美國零售業領導者協會均站出來反對特保,即使在美國鋼鐵工人聯合會內部也是反對聲不斷。在中美業界反復證明對中國輪胎采取特保只會令美國得不償失的情況下,輪胎特保案依然獲得美國國際貿易委員會的投票認定,不得不讓人想到政治因素了。一方面,美國通過貿易保護主義措施來開展對外博弈,即便最后沒有采取保障措施,也可在過程中與中國討價還價,以獲取相關利益;另一方面,美國經濟下滑,民怨四起,隨處可見的中國產品成為被攻擊的對象,政客們則趁機表現以轉移視線、撈取選票。

(二)金額龐大,最終結果公布迅速

中美輪胎特保案案值22億美元,是整個輪胎行業乃至中國所碰到的案值金額最大、就業影響最大的一起特保調查。如果奧巴馬批準美國國際貿易委員會的建議,對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續三年分別加征55%、45%和35%的懲罰性關稅,等同于將中國輪胎完全拒之于美國國門之外。2008年中國輪胎出口占總產量的63.8%,而美國是我國輪胎產品出口最大的海外市場之一,其中有15%的輪胎出口到美國,這意味著美國市場的喪失將會對我國的輪胎行業造成巨大打擊。

從特保的調查程序看,與反傾銷、反補貼等其他貿易救濟措施不同,從提出特保申請到最終裁決的時間很短,一般不超過半年時間,但是制裁的時間卻很長,通常都會有三年的制裁時間。而反傾銷和反補貼調查從立案到采取措施,一般都在12個月至18個月之間。加之特保也一般不會像反傾銷那樣做詳細深入的調查,給予被調查方說明申辯的機會很少,這都加重了中國方面的應對難度。

(三)奧巴馬拍板影響重大

根據程序,9月2日,美國貿易代表辦公室將向奧巴馬提出相關建議。9月17日,奧巴馬將對中美輪胎特保案作出最終決定。一般的貿易摩擦案件的結果基本都是直接由美國商務部或美國國際貿易委員會裁定,而輪胎特保案則須由奧巴馬親自作出裁定。因此,作為奧巴馬時代的中美貿易摩 擦第一案,此案毫無疑問將成為奧巴馬展現其貿易政策,尤其是對華貿易政策的標志性事件。

在小布什執政的八年中,美國共提出了6起特保案件,其中4起被美國國際貿易委員會判定成立,但是布什無一例外地否決了這4起特保案。如果奧巴馬裁決輪胎特保案成立,則意味著美國政府已改變了在特保案中的一貫立場,這將對美國其他業者產生巨大的“示范效應”,更多的特保調查將會接踵而來,中美貿易摩擦必然加劇。美國知名智庫——凱托學會的一份報告警告,如果奧巴馬認同制裁,外界將理解為這是美國總統的直接意愿,因此“采取的攻擊行動和后果將是深遠的”,并有導致“爆炸性的貿易摩擦”的可能。中國橡膠工業協會秘書長鄧雅俐日前就表示,協會將建議中國政府采取反制裁措施,包括對進口美國的某些產品提高關稅,或是限制進口直至不進口等。可以預見,如果奧巴馬批準了輪胎特保案,將會導致一系列的嚴重后果,不僅妨礙中美貿易的健康發展,甚至影響全球貿易。

三、輪胎特保案結果分析

中美輪胎特保案可能出現的結果無非有三種:

(一)奧巴馬批準美國國際貿易委員會的建議,對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續三年分別加征55%、45%和35%的從價特別關稅。

對中國來講,根據美國海關的數據,2008年中國向美出口的涉案輪胎平均價格為38美元一個,而其他9個主要輪胎出口國家的平均價格為54美元。按照目前4.4%的關稅計算,中國輪胎的計稅價格為36.4美元,如果征收55%的關稅,那么,中國輪胎的平均價格將上漲到56.4美元,超過其他國家的平均價格。而中國向美出口的輪胎為低端產品,缺乏價格優勢將被完全擠出美國市場。由此又導致20多家中國企業深受影響,大約10萬名中國輪胎業工人面臨失業的威脅。當然,中國應積極向WTO提出上訴,爭取有利結果。

對美國來講,采取特保措施只會得不償失。正如中國橡膠工業協會副秘書長徐文英在聽證會上指出,中國輸美輪胎的細分市場集中在低端、低價的非品牌更替輪胎,而美國本土輪胎制造商瞄準高端品牌輪胎。“美國早已將低端產品生產挪出本土。”中國輪胎并不構成對美國輪胎的威脅。即使將中國輪胎退出美國市場,也只會導致美國消費者花更高的價錢去購買別國的輪胎,美國廠家也不可能重開生產線。

援引美國相關業界代表的說法也許更有說服力。美國輪胎產業協會在致奧巴馬的公開信中,強調了輪胎特保案將對美國帶來的不利后果,主要有四點:第一,不會保護美國制造業的就業崗位;第二,將造成輪胎價格抬高,美國消費者面臨更少的選擇,考慮到目前的經濟環境,等同于對美國消費者施加“特別懲罰”;第三,將導致美國輪胎市場混亂;第四,由于無法購買到可承受價格輪胎,美國消費者可能推遲必要的更換輪胎行為,這會對美國道路安全帶來“潛在的可怕后果”。美國輪胎自由貿易聯盟指出,美國鋼鐵工人聯合會強調的是就業問題,但假如美國政府接受措施,將導致輪胎分銷和零售領域近2.5萬人失業,即措施每“保護”1個就業崗位,就將額外損失25個崗位。措施也將導致美國消費者每年多支出6億～7億美元更換輪胎的費用,得不償失。

(二)奧巴馬否決輪胎特保案。

對中國來講,這自然是最好的結果。對美國來講,輪胎生產商、經銷商、零售商等組織及美國消費者的利益得到了維護,不滿的只有美國鋼鐵工人聯合會的部分工人和政客了,雖然他們的利益也得到了保證,只不過他們看不到或者不愿承認罷了。對奧巴馬來講,也許損失了部分工人的選票,卻留住了更多支持;更重要的是,維護了中美貿易的發展,避免了貿易摩擦的加劇。

(三)奧巴馬采用折中方案,在4.4%的正常關稅與55%的特別關稅兩端中取一個平衡點。

一方是工會,一方是貿易零售業,美國政府可能會平衡兩派意見采用“折中”方案,在4.4%的正常關稅與55%的特別關稅兩端中取一個平衡點。目前來看,這是最有可能出現的結果。但這個平衡點取在何處,是更靠近4.4%還是更靠近55%,仍然取決于多方力量的博弈。9月17日,奧巴馬對其上臺后中美貿易摩擦第一案的裁定,我們將拭目以待。