公租房，期待規范和有效監督

李惠男

2009年7月27日,北京市土地整理儲備中心推出海淀區西二旗公共租賃房地塊,用于公共租賃房的開發和建設。2008年,北京曾在朝陽區立水橋推出了3萬平方米公共租賃房,但是均配建在商品房小區中。而此次推出的西二旗地塊,則是北京首個集中建設的公共租賃房地塊,總建筑面積約5萬平方米。根據出讓公告,該地塊位于海淀區西二旗,雖然地處五環外,但交通比較便利,距離13號線西二旗站只有約700米的距離。項目的開發建設期限為3年,建成后,將由北京市住房和城鄉建設委員會或政府委托的其他單位以5700元/平方米的價格回購。

“公共租賃房”即此前北京提出的“政策性租賃房”,是以低租金租賃的政策性住房,由政府建設或回購,供中低收入住房困難家庭租賃居住。今年北京市將至少完成50萬平方米公共租賃房的建設收購計劃。

從1998年福利分房停止開始,北京積極探索經濟適用房、限價房、廉租房等各種保障房政策。2009年8月1日,北京市住房和城鄉建設委員會、北京市發改委等部門聯合發布的《北京市公共租賃住房管理辦法(試行)》開始正式實施。這標志著北京市由廉租房、經濟適用房、限價房和公共租賃房組成的四級住房保障管理體系基本建立。對沒有購房支付能力的低收入家庭實行廉租政策,對有一定支付能力的低收入住房困難家庭配售經濟適用房,對中等收入家庭的自主需求提供限價房,對夾心層和處于過渡期的家庭提供公共租賃房。

對于北京市政府出臺的這一舉措,大部分民眾表示了歡迎,認為政府能夠考慮到房價的壓力,為低收入群體提供較為寬松舒適的住房環境,值得肯定。但是,民眾心中也是充滿了顧慮,我們是否能得到真正的實惠呢?

毀譽參半的經濟適用房

為切實解決老百姓住房難的問題,從1994年起,我國開始啟動經濟適用房計劃。截至2009年,通過經濟適用房這一保障性住房制度,政府為中低收入家庭提供了上千萬套價格相對低廉的住房。國家為建設經濟適用房投入了大量補貼。很多老百姓也切切實實得到了實惠。但是由于相關的制度設計不完善,運行體制運轉不暢,監督和后評價缺失,長期以來,大量問題存在于經濟適用房項目,為人所詬病。業內人士把經濟適用房存在問題歸納為“對象失控,面積失控,價格失控,用途失控。”具體表現為:一些經濟適用房超過標準成了別墅區和富人區,經濟適用房的價格成了整個房地產市場價格的底線和上漲的推手,違規出租、轉讓的現象屢禁不止。

事實上,經濟適用房之所以離設計之初的目標有一定差距,并不是因為經濟適用房的設計理念和基本的原理存在問題,主要問題是經濟適用房長久以來一直在一種真空和無序的狀態下運行:沒有明確的標準和規范的模型;缺乏具體的、具有可操作性的文件指導;對于其中的違規和違法行為沒有相應的監督措施和必要的懲罰手段;在一個項目完成后,不進行項目的跟蹤和科學的后評價,因而同一個問題一而再再而三地犯。直到2004年5月13日,為了加強經濟適用住房建設和管理,建設部聯合國家發改委、國土資源部和人民銀行共同頒布了我國第一部《經濟適用住房管理辦法》。這個管理辦法嚴格界定了經濟適用房是具有保障性質的政策性商品房,嚴禁將經濟適用房項目變成商品房項目,規定對經濟適用房的戶型標準、供應對象及銷售價格等進行了嚴格限制。經濟適用房進入了有法可依,有章可循的發展階段,但是先前存在的問題并沒有完全杜絕,畢竟,如果政府要讓所有人都放棄利益的吸引而遵紀守法還需要下很大的功夫,其中包括執法成本和監督成本。

公租房,期待規范和有效監督

“經濟適用房”、“限價房”、“廉租房”政策在實施過程暴露出的一些問題給我們新出臺的公共租賃房的實施提供了兩點值得借鑒的經驗教訓:第一,一項政策的成功落實必須在設計的過程中進行縝密的考慮,并將相關的內容制度化和法律化,這樣在實施的過程中才會有章可循,有法可依,而不是一個地方一個樣,換個地方大變樣。第二,政策的實施首先要求有制度和法律的保障,更重要的是要能夠真正做到有法必依,按規章辦事,這其中免不了要有嚴格的監督機制和嚴厲的懲罰措施。現階段,社會生活中完整的信息管理系統尚未建立,人們信用基礎不牢靠,違規、違法的道德成本和社會成本普遍較低。在這樣的社會背景下,即使設計得再完善的政策在實施過程中也一定會走樣。所以要求任何一項政策的出臺必須要有相關配套制度作為保障,否則就是一紙空文,老百姓很難真正得到實惠。

可喜的是,伴隨保障性住房新政策“公租房”的出臺,相關的管理辦法——《北京市公共租賃住房管理辦法(試行)》,也于8月1日正式實施。較前三類保障性住房政策相比,此次住房政策加強了相應的監管。例如,公租房的對轉租轉借的行為進行細致的規定并進行嚴格監管、嚴厲處罰。《辦法》規定了6種承租家庭禁止的行為,包括:“1.將承租住房轉租、轉借;2.擅自改變承租住房居住用途;3.連續6個月以上未在承租住房內居住;4.連續3個月以上未按期交納租金;5.獲得其他形式政策性住房保障的;6.其他違反租賃合同行為。這6種情況只要出現1種,產權單位可與承租家庭解決租賃合同,收回住房。”

《辦法》還對違規行為制定了相應的處罰措施:“實行嚴格的監管制度,禁止轉租、轉借或用于非居住用途。合同解除或到期暫時不能騰退住房的,承租家庭要按照同類地段類似房屋市場租金繳納租金。有欺詐性行為的要記入個人誠信檔案,并且5年內不能申請政策性住房。”

但是,還有許多實際的問題,我們在《辦法》中并不能找到相關的答案,如:目前確定的公共租賃房受益群體是否合理,其他群體是否也應該考慮?資格審定的程序是否經得起檢驗?如何防止富裕階層強占弱勢群體的福利,從而使政府的轉移支付落到實處?如何建立科學的退出機制,使已經有能力擁有自己住房的人不再占用有限的“公租房”資源?如何杜絕“公租房”管理中的腐敗?公租房的建設資金將如何籌措?這些都是政府管理部門需要深入考慮的問題。

根據中國社會科學院城市與房地產經濟研究所倪鵬飛主任的觀點,目前我國的房地產市場已經進入保障化建設階段。針對房價上漲過快、百姓住房難的問題,2007年出臺的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,提出要建立多層次住房保障體系建設,加快住房分類供應體制的實施。無論是何種保障形式,只有以詳盡的制度和法律作保證,輔以完善的監督和必要的懲罰,政策才能真正落實到實處,老百姓的利益才能得到保障。