１９４８年：周恩來批發“歸檔程序”

費云東　劉靜一

1948年9月,解放戰爭正以雷霆萬鈞之勢向前推進,反革命的最后堡壘重慶正處于全面包圍之中,國民黨反動派進行著垂死的掙扎,在這一年里,中國的形勢發生了翻天覆地的變化。在當年下半年連續進行的遼沈、淮海、平津三大戰役中,國民黨的重兵集團被解放軍一個個殲滅,國民黨方面完全喪失了進攻的能力,轉而求和。共產黨則更加堅定了決心,要打過長江,奪取全國的勝利。在這新中國即將誕生、百業待舉、百廢待興的關鍵時刻,機理黨政軍全國大事的周恩來副主席,卻非常惦記著黨的檔案事業的建設,在楊尚昆起草的《收發電報程序》中明確提出了文件電報的“歸檔”要求。1948年9月30日周恩來副主席在楊尚昆同志起草的《收發電報程序》一文中,親筆加上了“文件和電報歸檔”的內容,并專門寫了一段文件電報歸檔的要求。這個文件提出的“歸檔”要求,受到當時黨政軍各級行政領導、文書處理工作者和檔案工作者的熱烈擁護和堅決執行,并成為新中國檔案事業的一個里程碑。

1948年5月23日,中央下發通知“決定成立中央辦公廳,由楊尚昆同志負責”。楊尚昆后來回憶說:雖然此前一年多就從李富春手里接了主任一職,但當時只是當事人之間的口頭通知,直到此刻他才第一次得到中央辦公廳主任的正式任命。“那時候,組織上分配什么就干什么,誰也不計較這些手續。”中共中央辦公廳《通知》的另一項還說:“以楊尚昆同志兼中央直屬機關黨委書記。”“中央決定(成立)中央直屬機關警衛司令部,以楊尚昆同志兼司令員,方志純同志為參謀長。”這個“司令部”和“司令員”,與在撤離延安時宣布的那個“司令部”和“司令員”有一定的延續性,同時也是以文字形式,把中央的警衛工作固定于中央辦公廳管轄之下。與此同時,秘書處、機要處等機構也都得到恢復和調整。得到正式任命的楊尚昆,在中央辦公廳機關的恢復和正式命名之際,面對的工作頭緒很多,而他在此時首先著手做的一件事,就是針對為中央服務的文件、電報往來和日常會議事務擬訂辦理的程序和規范,使之從戰爭背景下的動蕩狀態逐漸轉入穩定環境下的規范運作。為此,楊尚昆親自擬稿或指定有關人員擬稿制訂了不少文件,隨后就交由周恩來修改核批,最后以中央或中央辦公廳的名義頒發下去。1948年6月,下發了《中央秘書處材料工作細則》;1948年7月,下發了《中央辦公廳關于中央各部委處理機密文件的制度》;1948年9月30日,又下發了《中央辦公廳電報處理程序》。與此同時,《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》、《機要工作暫行條例》、《中共中央秘書處發借文件辦法》等等,也相繼擬就執行。這一系列文件,初步規范了中央辦公廳和各級機構處理文件、電報的做法,在消除戰時文件、電報處理混亂狀態的路上邁進了一大步。特別是《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》,是將中國共產黨及人民解放軍文書處理從戰時散亂狀態納入規范軌道開端的一份重要文件。它還涉及中央和中央部委領導人辦文和決策程序的一些重大問題。其內容主要是對于收發電報如何送主管人和主管部門承辦及批簽等等處理程序和有關部門電報處理流程。周恩來在審閱時,將這份文件的標題改為《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》,同時加了一段文件電報“歸檔”的內容。并注明“文件處理同”。這樣,就使單純的解決電報承辦流程的文件改為文件電報的承辦及其歸檔的完整過程。從此,中共中央各機關、中央軍委以及各地方黨政軍群機關在戰爭環境中文件電報歸檔制度正式形成。《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》的主要內容是:

中央辦公廳承辦和收發電報

及歸檔程序

(一九四八年九月三十日)

(一)承辦:

各地來報,按其類別,由批辦人批送主管人先閱(主管人以電報處理程序中第一人為主),并抄一份送承辦機關。需要指示和答復者,除由主管人直接處理交辦公室外,承辦機關負責者得請示主管人,擬草電稿;經磋商、修改后,由主管人簽署交辦公室。

各地來報除批送主管人先閱外,辦公室批辦人并須依照電報處理程序分送書記處其他通知及政治局同志批閱。批閱人對該電如有意見和指示,請即批于報端或起草電稿指示,送主管人商辦,然后由主管人簽辦辦公室。

中央指示不論經書記處會議指定起草,或起草后經書記處通過者,概由主管人簽署交辦公室處理。

(二)發報:

各種發報,不論指示復電,交來辦公室后,除已在會議上經書記處傳閱者外,即由批辦人依電報性質批送書記處及其他有關同志傳閱,如有修改,需要傳閱,然后簽發。

電報傳閱及簽發的手續如下:

1、用中央、軍委及主席名義發出者,交周恩來(楊尚昆協助處理中央發電,李濤協助處理軍委發報),閱后,送書記處傳閱(重要者加送政治局委員),然后經機要科送中機譯發;其中重要者由批辦人批注于譯發后抄送有關部門。

2、用中央辦公廳名義發出者,校楊閱后送任周批發。屬于事務行政者由楊批發。

3、用軍委參名義發出者,交濤閱后,送周批發。

4、用各部委名義發出者,交楊批發;重要者送任、周批發。

5、中央機要處發出之電報,送楊批發。

6、軍委一局、二局、三局關于技術性質的電報,交濤閱后,送楊批發。

(三)歸檔:

1、來電除分送主管人和批閱人及抄送承辦機關和有關人員機關外,均在辦公室傳閱處理,完畢后,即由辦公室值班秘書交電整科歸檔。軍事及財政緊急電報則隨到隨辦,不限在辦公室內,但在處理完畢后,亦由值班秘書歸檔。屬于純事務行之者,即分別處理,或暫存臨時檔案或燒去,不入永久檔案。

2、去電,經批發后,由機要科送交中機譯發;發后退回辦公室,由楊、濤分別處理,視其重要與否,得分給有關同志在辦公室內傳閱,其屬作戰機密性者都不傳閱,然后歸檔。各部委所發電報,即由各部委自行留存,不歸入辦公室檔案之內。

(文件處理同)

這份文件是楊尚昆親筆起草的,經過周恩來仔細修改后,才以中央辦公廳的名義頒發。如今看來,它有如下幾個特點:

第一,它規定了文件的批閱批辦制度和中央發文的簽署制度,由此可以避免來文無人批、無人辦或多人批、多人辦的現象。尤其規定了中央指示不論是在什么情況產生“概由主管人簽署”再由辦公室處理這一條,既可以避免政出多門,又可以提高中央發文的權威性。

本來,任何發文必須有簽署才能生效,才能發出,這在中共建黨初期就有規定。1923年《中共中央執行委員會組織法》就規定一切文電“由委員長和秘書簽字”。但是,這個規定并沒有被執行,此后的行文仍是散亂無章,特別是1927年后更是如此。這些,都是當時殘酷艱險的特定環境造成的。1937年12月25日發布的《中央書記處工作規則和紀律草案》、1938年發布的《機要規則》,雖都規定了只有領導人簽字,文件、電報才能生效,但在爾后的戰爭環境中,各級領導人、各級領導機關仍常常是不經主管負責人簽批,就將文件、電報發出。《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》重申簽批制度無疑對強化文件的權威性和辦文規范的嚴肅性是很必要的。

第二,規定中央發文的傳閱決策制度和具體的簽發手續。傳閱決策,也許是中共領導機關決策手段的一項發明。在1930年以前,特別明顯的是遵義會議之后,就有黨的領導人批的文件上有“某某人閱后發”字樣。例如在1936年到1938年的檔案中,就不斷看到毛澤東批的“某某某同志閱后發”的文件原稿。

各級領導人在他們的活動中,不可能把什么事情都搬到會上去討論,這樣做除了時間急迫外,在白色恐怖時期,在戰爭年代,還有個環境不允許的問題。由主管領導人批上某某人閱后發,這個某某人若有意見就寫在上邊,沒有意見就簽畫圈閱,這樣就完成了一項事務的決策,既不是個人獨斷專行,又提高了工作效率。

第三,規劃了歸檔制度,而且相當具體。文件(電報)按時歸檔才能保存下來供后人使用。本來,1931年周恩來、瞿秋白擬就審定的《文書處置辦法》,就規定了文件必須分類和存檔。有了《文書處置辦法》,才有了中共“地下文庫”的奇跡。

但是,由于地下環境和戰時狀態,文件、電報存檔問題常常被忽視了。這一方面有正常原因,另一方面也有人為的不當做法。比如,有時把保密強調到過分的程度,說文件和電報過目就應燒掉。這在地下斗爭中是必要的,在戰時就應分別情況而言了。除了情報工作方針和派遣情況外,一些戰斗、戰役部署的政策性行動性指令,只在短時間有保密價值,一旦那些指令在行動中體現出來,文件、電報(也是文件)就沒有多少保密價值了,但仍不失其保存價值。

《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》明確解決了文件電報“歸檔”范圍,即重要的文件和重要的電報要“歸檔”,純事務性的文件電報“不入永久檔案”。這就使龐大的檔案材料更加精煉了,既有利于重點管理,又有利于查找使用。

《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》第三部分指出:凡歸檔文件電報要分“機密性”和“重要性”。這也是文件電報歸檔的一項原則要求。要求一切文件電報都必須劃分為絕密、普通機密和內容公開的三大部分,不能把機密的電報和內容公開的文件電報混在一起,這是戰時文件電報歸檔的又一個基本特點。

在《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》中還規定,文件電報歸檔有兩層意思:第一層是文書處理部門將辦理完畢的文件電報向本機關檔案室和機要秘書室——叫“歸檔”,這項工作主要由文書處理部門或行政領導人承擔;第二層意思是各部委檔案室或機要秘書室,在一定時限內,例如一年后應將檔案向中央辦公廳秘書處材料科歸檔,將電報向機要處電整科歸檔。這兩層意思構成了文件電報歸檔的基本內容。

周恩來倡導的“歸檔”是廣義的,除了文書處理部門對辦完的文書歸檔、機關檔案室向專業檔案部門歸檔外,還要由專業檔案部門接收一切舊政權的檔案、撤銷機關的檔案或個人保存的檔案,這也是戰爭年代所謂“歸檔”的一項重要內容。在《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》頒布前,周恩來已對接收檔案工作做了許多指示,為歸檔工作打下了基礎。例如:1947年1月30日《周恩來關于整理北平軍調處文件給葉劍英、薛子正、黃鎮電》中說:由于蔣介石反對和平,大打內戰,和平談判已被破壞,因而我方在北平的“執行部撤銷在即,請葉指定專人,埋頭整理兩星期,將所有文件分類編成目錄,……著董越千先送回延”。1947年2月8日周恩來起草的《中央給劉伯承、鄧小平、賀龍、李井泉電》中指示:請你們通知前線各部隊,在打開敵人占據的城鎮時注意收集地方的和所有舊政府的“一切檔案文獻法令轉送后方,得便送延安”。至此,各大軍區和各中央局都聯合成了戰時物資檔案接收委員會,專門接收舊政權的一切物資、人員和文件檔案。1947年初,周恩來將兩箱文件材料交中央秘書處保存;又于1947年6月11日在《周恩來給鄧穎超電——請將整理好的文電教曾三保管》中說:請賀龍、李井泉同志通知去五臺山開會的鄧穎超“望將整理好的個人文件仍交曾三保管”。曾三是中央辦公廳秘書處處長,主管檔案工作,交曾三保管也就是我們前面所說的文件歸檔的第二層意思,即中央領導同志個人的文件、中央各部委的文件要向中央秘書處材料科歸檔。

從以上事例中可以看出:周恩來關于文件電報歸檔的指導思想是非常明確的,是以保存和保護黨和國家一切重要歷史檔案為出發點的,是以適應黨和國家對文件電報使用需要為目的的。

《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》發表后,從中央到地方,從黨內到黨外,從政府到部隊都貫徹執行了。例如1948年10月6日《中央辦公廳既要出關于材料整理分類》中規定:電視臺三十五類,每一類都與各承辦機關掛鉤,比如作戰類與軍委總參掛鉤,政工類與總政治部掛鉤,組織類與組織部掛鉤,工運類與總工會掛鉤等,也即各類電報收到后先送主管人批,再送主管部門承辦,待承辦機關辦理完畢后,即作為一類段將電報歸檔。

1948年10月中央辦公廳秘書處在工作報告中也專門談了文件歸檔問題,即中央秘書處到平山縣西柏坡后,除接收中央工委的檔案外,還接收了城工部、宣傳部、政研室、外事組等許多機關的檔案。對各部委交來的檔案,中央秘書處“都分了類、編了號、寫好了目錄,……按重要性與機密性分別標記”,使所有的重要檔案都“各有所歸了”。

在中央各機關貫徹文件電報歸檔的同時,各地方、各部隊也進行了文件電報的歸檔工作。延安《解放日報》還專門發表了陜甘寧邊區政府秘書處寫的《怎樣歸檔》的文章,介紹了文件電報歸檔的經驗,其中有三點經驗被推廣:一是樹立“保持檔案完整”的指導思想;二是歸檔要保證“調卷便捷”;三是歸檔時限為“每年或半年歸檔一次”。這些經驗具有普遍的參政意義。

敬愛的周總理批示修改的《中央辦公廳承辦和收發電報及歸檔程序》已發表61周年了,它的精神不僅在戰爭年代發揚光大,成為中國共產黨檔案事業史上一個功不可沒的里程碑。而且,對新中國檔案業的發展,乃至對現在改革開放中的檔案工作都有現實的深刻的指導意義。