非經營性政府投資項目代建單位績效考核研究

孫　林

摘要:代建制是中國在市場經濟下對非經營性政府投資項目優化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統建設管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經營性建設項目超投資、超標準、超工期的“三超“現象。在界定非經營性政府投資項目和代建制概念的基礎上,分析了代建制中存在的問題,針對目前代建單位的情況,指出對代建單位進行績效考核的必要性,并提出對代建單位建立合理有效的績效考評體系。

關鍵詞:非經營性政府;投資項目;代建制;績效考核

中圖分類號:F299.23

文獻標志碼:A

文章編號:1673-291X(2009)21-0177-03

政府投資項目是指由政府通過財政投資、發行國債或地方財政債券、利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式,獨資或合資興建的固定資產投資項目。如以盈利能力作為主要標準,政府投資項目又可分為非經營性和經營性兩類。2004年7月16日發布的《國務院關于投資體制改革的決定》明確指出,對非經營性政府投資項目要加快推行“代建制”。即通過實施招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施、嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交給使用單位。

長期以來,中國政府投資項目建設單位分散,采用由使用單位自建、自管、自用的建設模式,導致的最大問題是建設規模、建設標準、投資、工期和質量等難以有效控制。針對這一狀況,各省市相應推出“代建制”項目試點,探索“代建制”制度管理的經驗,經過三年多的實施,“代建制”的實施對投資體制改革和國民經濟發展取得了明顯的效果。在實施過程中也凸現出一些問題,特別是“代建單位”的選擇,迫切需要建立合理有效的“代建單位”績效考評體系。

一、非經營性政府投資項目的概念

非經營性政府投資項目是指那些不為盈利目的,而是為了實現一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進行的政府投資項目,比如學校、國防、醫療衛生、公園、環保以及慈善事業等方面的投資項目。

非經營性政府投資項目與一般公共項目相比,除了具備一般公共項目的基本特點之外,還有以下幾個方面的特點:(1)非經營性政府投資項目大都屬于國家基礎設施建設項目,規模比較大;(2)非經營性政府投資項目的建設目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會職能和社會公益性的需要;(3)非經營性政府投資項目所提供的產品和勞務都是以低價或免費的方式向社會各階層提供的,具有非競爭性和非排他性的同時也具有很大的外部性;(4)正是因為非經營性政府投資項目具有巨大的外部效應,所以在對項目建設的投資效果進行衡量時,應該重點考慮項目建設帶來的社會效益的大小;(5)非經營性政府投資項目客觀上要求應該具有比一般項目更為嚴格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。

二、代建制的概念

所謂代建制是指將項目建設人與項目使用人分離,由項目投資人委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業,代理投資人對項目招投標、勘察、設計、施工、采購和監理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理方式。

1.代建制是一種新型的項目管理模式。代建制意為代理建設制式,在制度演進上,它被設計為具有獨立法人資格的專業項目管理公司代理業主行使項目管理任務的一種制度模式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式,其最為核心的特點在于:一是代理業主全面行使對工程的具體指揮和管理職能;二是代理業主行使投資控制職能;三是在項目實施過程中代理業主以法人身份簽訂項目勘探、設計、采購、施工等各項合同。

在這種模式下,項目業主在提出項目建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責、權、利,在國家相關法律約束和市場經濟機制調控下,由代建人承擔項目可行性研究、勘察與設計、工程建設過程中投資以及工期和質量的管理與控制、竣工驗收及試運行,直至最終向業主移交符合合同要求的建設項目的全部或部分過程。而項目業主在建設過程中不再直接參與項目管理,只是協助和監督代建人代行項目建設的投資主體職責。代建人按照合同約定完成項目建設,承擔各種風險,并相應取得報酬。而為了加強對代建項目造價、質量、工期以及安全的控制,投資人還可以在合同中約定對代建人的獎罰措施,比如節獎超罰等。可以說,代建制是迄今為止比較徹底的一種代理業主進行項目管理的一種模式。

2.代建制是解決現行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經營性政府投資項目的建設一般都要由建設單位搭建管理班子,按照“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式進行項目建設。該管理模式的弊端在于,由于建設班子本身就隸屬于當地政府或政府部門,往往使得政府對投資項目的監管失控,造成項目建設效率低下、資源浪費及超規模、超標準、超投資等現象經常發生。

在代建制模式下,通過公開招標等方式選擇專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責,不僅可以有效地提高項目管理水平,同時把建設單位的職責在建設期間劃分出來,即建設單位不直接參與項目建設,從而有效克服了建設單位對投資的人為影響,基本杜絕“三超”現象,并且割斷了建設單位與施工企業之間的利益關系,從制度上消除了建設單位的權力尋租。同時,政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責任、權利和義務是通過合同加以約定的,形成了相互協作、相互約束的工作機制,從而解決了過去建設項目主體不明、責任不清的問題,為投融資體制改革開辟出了一條成功之路

3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年廈門開始試驗代建制以來,中國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經驗、創新發展,理論界普遍認為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等四種比較典型的經驗模式。歸納起來主要有兩類管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市實行的由政府專門成立的“工務局(工務署)”,代建政府投資工程。這種機構屬于“吃財政飯”,不以贏利為目的,利于實現集中統一管理,避免不規范行為,在管理、技術和質量上便于掌握控制。在當前市場經濟還不完善,各類代建公司發展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項目投資、質量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探討解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程項目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益,并對政府投資項目實行終身質量負責制等一系列問題。

三、代建單位績效考核的必要性

1.對代建單位的工作業績進行績效考評是培育和規范待建市場的重要手段。目前,由于中國的代建制模式剛處于起步階段,因此在實際操作過程中,還存在許多不規范的地方,有待進一步的改進和完善。通過對代建單位的統一績效考評,可以對待建市場中的代建單位進行橫向比較,并檢驗代建制模式的實施效果,這對于規范代建市場有著重要意義。

2.代建單位的業績考評有助于政府部門選擇合適的代理單位。通過合理科學的評價指標體系,可以對代建單位各方面的私人信息以及工作業績、市場信譽等情況作一個科學、公正的評價,為政府部門選擇合適的代建單位提供了參考依據,從而降低交易成本和決策風險。

3.對代建單位進行業績考評是對代建人進行激勵和約束的前提。根據業績考評的結果,對代建單位進行合理的獎勵或懲罰,并逐步培養和完善代建單位市場,使得代建單位的市場價值取決于他們的工作業績和市場聲譽,從而使得代建單位在市場機制作用下,希望通過努力工作,充分發揮自己的潛能,來積累自己的工作業績,最終形成代建單位市場的良性競爭、優勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏局面。

4.建立合理有效的績效考評體系。在代建制模式下,代建單位實際上已經成為政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產品獲取報酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協議,提供的產品與一般企業不同,其提供的是對政府投資項目建設過程的管理服務。政府購買代建單位的服務,需要對其服務質量進行檢驗評價,作為支付報酬的依據。財政部對政府投資項目代建制有關問題的指導意見提出了“代建管理費要與代建單位的代建內容、代建績效掛鉤”,“要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設管理工作的考核,實行獎優罰劣”。對代建單位提供的服務產品進行考核驗收,就是對其進行績效考評。

政府投資項目代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標準,運用科學方法,對政府投資項目代建單位實施管理活動的績效進行審核、認知、測量和評定,考核代建單位對項目建設的進度、質量和造價控制的有效程度和實施管理活動的成果大小,并據此對代建單位進行考核和獎罰。建立政府投資項目代建單位績效考評體系,是健全政府投資項目代建單位激勵和約束機制的基礎,也是建立政府投資項目激勵與監督機制的組成部分。對代建單位進行績效考評,既是實施代建制的必要環節,也是解決政府投資項目建設實施問題的基礎行工作。

對代建單位進行績效考評,不僅是解決政府投資項目建設實施問題的必要環節,還解決了如何選擇高水平、專業化代建單位的問題,為項目順利實施奠定了基礎。一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了依據,另一方面形成了對實施單位建設管理活動的監督,使項目建設過程處于有效控制狀態,從而使代建制的優勢真正得到體現和發揮。通過對代建單位管理活動進行審核、認知,可以對項目建設實施方案執行情況進行嚴密的監督,及時發現違背項目建設方案、計劃等可能偏離預期目標的情況,采取相應的糾正和控制措施,確保政府投資項目按照計劃、設計的目標建設,發揮預期的效益。通過全面客觀考評,能夠了解、掌握其管理行為和活動的合法性和合理性,有利于分析項目成功和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門能夠更好地總結經驗和吸取教訓,為加強項目決策與監管創造條件。對績效好的實施單位予以獎勵,激勵其更加重視項目的組織實施;對績效差的實施單位給與警示或懲罰,督促其整改存在的問題,改良不良行為,從而對項目代建單位形成有效的激勵和約束。制定科學、合理的績效考評指標體系和考評方法,可以給政府投資項目代建單位提供良好的管理行為規范體系,有利于規范項目建設市場各主體的行為,建立良好的項目建設市場秩序,提高全社會投資項目管理水平。

四、考評體系的建議

1.設立代建專項資質。代建單位也是政府投資項目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理服務獲取報酬,但是工作程序和內容有較大的差別,施工僅僅是項目建設的一部分、一個階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位”作為代建資質參考,在目前沒有代建專項資質的情況下,不失為一個好的方法。

綜合性工程咨詢單位自承擔過政府投資的各類大中型工程項目的咨詢論證,能夠比較準確的領會和貫徹國家政策,以公正的立場、科學的態度開展代建工作;部分咨詢單位還長期從事工程建設的一條龍服務工作,對建筑工程行業比較熟悉,對代建項目管理經驗比較豐富,有利于推進項目。但是,多數綜合性工程咨詢單位主要的業務是工程咨詢或設計,人員配備不完善,在項目管理中實踐經驗比較缺乏,特別是前期手續的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位關系的協調。

設立“代建”專項資質是十分必要的,沒有建立這個專項資質,不利于代建單位招標考核評審。在實施代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在項目管理上積累了豐富的經驗,由于歷史的原因,基本上沒有類似之類的資質。代建項目與房產開發比較類似,都需要項目建設全過程管理,但是比較缺乏征地拆遷方面的經驗,“代建”專項資質若吸收房地產開發的優點,補充其“代建”項目管理需要的內容,是比較適宜的。

2.考評路徑。項目建設的最終結果涉及多個方面,代建單位的管理只是其中一個方面,因此,代建單位的績效不同于項目績效,不能單純以項目建設的最終結果為依據來衡量代建單位的績效。

對代建單位的績效進行量化、評定,需要對其各個方面的行為活動和結果進行評定,最理想的是對代建單位的全部行為活動進行審核和測量。但要做到這一點不僅不可能,也不經濟。同時,由于政府投資項目代建單位有其自身利益,其績效目標多元且不一致,不能將其所有績效內容納入考評之中,只能選擇相關的主要績效進行考評。選擇與代建職責和義務相關的若干類行為、活動以及項目實施結果來代表代建單位的績效進行考評,雖然會存在一定誤差,但只要方法選擇科學,誤差就能夠控制在可接受的范圍。

科學、合理地選擇考評內容可以通過設置多層次的指標體系來實現?？冃Э荚u指標的設置過程,就是績效考評內容確定的過程,通過將指標分層細化形成指標體系,可以實現考評內容的具體化。此外,通過指標體系反映績效考評內容,不僅可以系統、全面地測量代建單位的績效狀況,還可以通過賦予指標權重的方法體現代建單位不同方面績效的重要程度。

設置指標體系、確定考評內容,實際上對代建單位的績效進行了分解,對其單項績效進行了定義,在此過程中,可以同時定義代建單位具體行為、活動以及結果的標準或要求,從而建立具體的績效標準體系。以績效標準為依據進行績效測量,掌握代建單位具體的行為表現或單一結果后,就可以采用一定的方法和程序對代建單位的總體績效進行評定。不僅如此,由于代表具體績效的指標可以用分值來量化,績效評定的過程可以轉化為低層級指標分值向高級指標分值合成的過程,因而可以實現績效考評的定量化。

當然,對政府投資項目代建單位進行績效考評,需要建立一個完善的制度體系,具體內容應當包括績效考評方法體系和績效考評的組織實施制度。前者應當包括績效標準體系、績效考評內容和指標體系、效績測量與評定方法等;后者應當包括獎懲制度、績效考評資源配置及組織實施等。

3.建立績效考核檔案。施工、監理單位的績效考核已經比較成熟,代建單位的績效考核可借鑒他們的經驗,在業績、聲譽、服務、管理質量等,建立全方位、合理的考核體系和績效考核檔案管理制度,更有利項目選擇有實力的代建單位和提高項目管理質量,提供優質的產品。

五、結語

代建制是中國在市場經濟下對非經營性政府投資項目優化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統建設管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經營性建設項目超投資、超標準、超工期的“三超“現象。當前代建制的實行還處于起步階段,有待于進一步完善配套的法律、法規和具體實施辦法,促進政府投資項目監管體系的建立保障非經營性代建項目的順利實施。建立合理有效的績效考評體系,更利于代建制的管理和推廣。

[責任編輯 劉嬌嬌]