災后重建試水公益招標

王家敏

面對不斷涌向災區的錢物,人們開始追問地震捐款的清晰流向

9月,升平博愛小學的孩子們走進了新教學樓。在5?12地震災區,數以百計的鄉村學校重建,孩子們走進了明亮的教室。

這所鄉村小學位于四川彭州市升平鎮玉泉村,始建于1968年。除2006年修建的標準校舍,其余兩棟教學樓在5?12地震中垮塌。張靜老師說,過去的一年,700多個孩子在操場的臨時板房中度過。

為孩子們修建新的教學樓,成為了中國紅十字基金會(下稱中國紅基會)“5?12災后重建中央企業援助基金”(下稱央企基金)的援助項目。中國紅基會副秘書長劉選國告訴《中國新聞周刊》記者,“央企基金的援助項目采用‘一對一的形式,升平博愛小學總投資800萬元,其中450萬元來自鞍山鋼鐵集團。”

自2008年5月27日央企基金發起以來,共有90家中央企業及其子公司累計向該基金捐贈逾3.9億元。至2009年8月,央企基金援建項目已安排資金1.87億元。

與此同時,社會“5?12地震”捐款捐物總數已逾760億元。清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝說,“我們不得不追問這個更大的數字。”

捐款往何處去

“社會捐款流向哪里,目前沒有任何人或組織能給出準確的答案。”鄧國勝所在的研究團隊對此進行了半年調研后指出,大約80%的捐款通過不同形式流入了政府的財政專戶,由政府部門統籌用于災區。

“我們通過調研得知資金流向的部分情況。”鄧國勝說,“無論在災前,還是災后,關于信息披露相關的法律法規很多,但是大部分政府和民間組織信息披露并不完善。很多機構只披露接受了誰的捐贈,關于資金使用情況和使用效率幾乎沒有人披露。”

推動公示是監督資金使用的關鍵環節。民政部社會福利與慈善促進司司長王振耀認為,“民政部正在委托有關單位起草捐贈信息披露辦法,包括后續使用情況的跟蹤。”

“因為是大額捐款,央企基金的資金公示清晰。”中國紅基會秘書長王汝鵬接受《中國新聞周刊》記者采訪時說,根據國資委業績考核局考核函的資金安排方案,央企基金50%轉贈受災地區國資部門和受災央企,用于受災中央企業設施重建和職工家屬安撫;另有50%用于支援災區學校、醫療設施重建,捐建中小學和鄉村衛生院(站)等項目。

但追問“我捐贈的一元錢去了哪里”還有技術難度,王汝鵬說,“災后紅基會收到60多萬筆共計13.95億元捐款,已立項的資金有12.85億。其中零散的捐贈資金仍劃入基金會的整體統籌,對于機構捐款5萬元、個人捐款1萬元以上大額資金流向,基金會已經有一對一的安排與公示。”

《中國新聞周刊》記者在中國紅基會9月10日發布的項目公告中看到,某高校2004級國貿專業全體同學等數十機構、個人的捐款集合為一個“捐助團”,援建了咸陽武功大社衛生院。

公示規則只是一個方面,資金的實際支配流向更值得關注。政府募集的資金98%左右由政府部門支配,中國紅十字總會、慈善總會、全國公募基金會募集的資金則按原則根據捐助者意愿安排。

“中國紅十字總會、中華慈善總會組織總共募集了約63億元捐款,通常的方式是,兩家機構將募集到的資金層層下撥到地方紅十字會和地方慈善會。”鄧國勝說,“但現實的情況,比如地方紅十字會,可能屬于當地衛生部門,下撥資金往往收到政府財政專戶,由政府統籌使用。一些組織的資金即使不轉入政府財政專戶,但也仍可能由政府統籌使用,然后從組織報賬。”

這形成了一條“逆向”的資金流動。南都基金會秘書長徐永光認為,國際上通行的是政府購買NGO服務,比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍,但中國卻正好相反,“中國公募基金會向社會募捐后,和政府合作做項目,落實項目的大都是公務員。”

鄧國勝認為,“逆向”的資金流動會擠壓NGO生存和發展的空間;納入財政的資金沒有清晰的公示,也影響募捐機構的公信度。

當學者發出“80%的社會捐款流向政府”的提示時,一項調查顯示,公眾似乎更偏向于“政府統籌”。2009年5月,中國扶貧基金會組織資助的“5?12行動啟示錄”課題組對北京市、河北省易縣、沈陽市、江蘇省昆山市等10個市縣進行了抽樣調查,在2046個有效樣本中,60.8%的受訪者認為,救災時,社會捐贈資金應該由政府統籌使用,只有9.7%的人認為不應該,還有29.1%人無所謂,0.3%的人選擇了其他。

公益招標起步

在中國,大多數人還是認為社會捐贈資金應該由政府統籌使用,這也是一些地方將民間組織募集的資金集中、統籌使用的民意基礎。

給國內的NGO更多的機會,中國的一些基金會也做出了嘗試。

2008年6月17日,中國紅基會拿出2000萬元,面向國內民間公益組織和專業服務機構公開招標“5?12災后重建項目”。

王汝鵬認為,5?12地震發生后,一大批NGO組織和志愿者服務團隊出現在救災一線。然而,由于資金缺乏,一些公益服務機構在災后重建中無法持久,自身的提高也難以跟上。“通過公益項目公開招標,與其他專業公益服務機構合作,為他們提供資金來源,對紅基會來說也是一次全新的嘗試。”

國際地震救災的研究與經驗表明,專業公益服務機構可以在各自的專業領域尤其是災后重建工作中發揮積極作用。日本、臺灣地區的大地震之后,各種類型的公益組織自發為當地的民眾提供心理咨詢、志愿陪護、助孤助殘、健康教育等專業服務。

在中國,這類服務因為專業性較強,持續時間較長,效果并非立竿見影而容易被忽視。但事實證明,這些工作往往可以起到為政府大規模的緊急救助和災后建設拾遺補缺的作用,成為政府資源的重要補充。

“紅十字樂和家園”項目是中國紅基會社會公開招標的16個中標項目之一,由北京地球村環境文化中心負責,實施地點為四川省彭州市通濟鎮大坪村。

在災后重建的新村中,樂和家園采用“新模式”,包括建造鄉村生態民居,發展鄉村生態經濟,完善村民參與機制,以股東和公民權利基礎的個人責權利規則等理念。

地球村環境教育中心主任廖曉義告訴《中國新聞周刊》記者,“這是地球村自成立以來首次與國內基金會合作的項目。”

樂和家園建設中,地球村只投入了3個項目成員,“中國紅基會因為組織的人道救援指向,項目資金幾乎用于新村建設;我們用于自身的費用就非常緊張。南都基金另外為這個項目配套了15萬資金,用于組織成員的能力建設。”廖曉義認為,這樣的項目組合為NGO的發展提供了有利的環境。

北京師范大學社會發展與公共政策學院副院長張強認為,NGO在公益項目的設計、實施等過程中,應當建立起政府、企業及社會等多元參與的運作框架。

2009年8月“5?12論壇”中,中國扶貧基金會、中國紅基會、南都基金再度面向NGO招標 1000萬元。

“紅基會的500萬元還在招標審核階段,國內的NGO表現出很高的積極性。”王汝鵬就此事接受《中國新聞周刊》記者采訪時說,“但公益招標還處于嘗試階段。盡管中國進入慈善事業快速發展的時期,但地方政府機構、公眾對現代慈善的認識程度還不高,對國際慈善活動的通行做法了解甚少,制度層面也正在跟上。”

阪神地震以后,日本在1998年推動了NGO法律出臺;在臺灣地區,9?21地震以后亦推動了《勸募法》的出臺。

“我們也希望推動制度層面的創新。”王振耀在中國社科院首本《慈善藍皮書》發布會上說,公眾頗為期待的《慈善法》草案已遞交國務院審議。

《慈善藍皮書》認為,我國尚未制定統一的慈善事業監管法,在一些綜合性的法律法規的規定中,存在慈善組織的設立門檻過高,自然人、法人或其他社會團體向慈善事業捐贈的條件有過多限制等問題。

5?12地震后,國務院出臺臨時文件,允許沒有救災宗旨的公募基金會經過民政部批準以后可以募捐,最后批準了16家公募基金會,跟以前相比確實是一種開放。鄧國勝說,還希望在體制內有一個民間組織聯合會,降低草根進入門檻,解決NGO參與渠道的問題。“但改變,和中國社會的其他問題一樣,是個漫長的過程。”★