論城市土地租稅費體系的調整與完善

曹　飛

摘要：城市土地是重要的資源和非經營性國有資產，隨著近年來地方政府經營城市的理念的產生，土地市場也日益有了雛形，但土地市場價值體系扭曲嚴重，尤其地租地價、土地稅收、費非常混亂，有不少誤區。實踐中也來形成一個地租、稅收、費用三種經濟杠桿調節土地收益，相互聯系的土地收益分配體系。分析了有關地租、土地稅收及土地收費三者關系，提出城市土地地租、稅收、費體系的調整與完善的措施。

關鍵詞：土地經濟；租稅費體系；完善

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)04-0067-02

1土地租稅費的內涵及區別

地價(地租)、土地稅收與費屬于不同的資源配置手段，三者有不可替代性。作為資源配置方式，它們又存在著密切的聯系。價格(地價)是競爭市場中的資源有效配置方式，主要用于私人產品的配置。城市土地是國家的重要的資源和資產，有著很強的公共產品屬性，在保障國家所有權收益的基礎上如何使土地資源配置效率提高，稅收是這種不完全競爭失靈情況下對地租的代替，主要用于公共產品的配置，同時是國家所有權實現的補充。而土地收費作為行政單位、事業單位、壟斷性國有企業向居民和法人單位提供某種土地相關特殊服務或產品所獲得的酬勞，是介于價格和稅收之間的資源配置方式。

城市土地租、稅、費體系是指政府運用租(價)、稅、費三種經濟杠桿和分配手段對城市土地收益的流向實施調節，相互聯系而成的城市土地收益分配體系，由于土地的國有性質。我國城市土地地租、稅、費除了土地收益分配調節和含義外，還體現著土地國有收益及在在中央政府和地方政府之間分配的內涵。三個本質不同的經濟范疇之間相互影響，相互配合，共同達到這兩個方面的統一。租、稅、費三個經濟范疇，在理論上的區別非常明顯，但在實踐中。以稅代租、以費代稅、以稅代費、以費擠稅的現象非常普遍，限制和削弱了稅收的宏觀調控功能。

2現行城市土地租稅費體系弊端

2.1租稅費概念混淆，相互重復

由于對地租、土地稅和土地使用費的區分不清，造成同一事物表現為多種形式和多種名稱，如地租性質的租費，就有土地出讓金、土地使用費、土地使用金等多種名稱。同時各種租、稅、費之間關系混亂，交叉重復，以稅代租的現象還普遍存在。這不僅表現在房產與地產的收益分配上，而且還體現在城市地產本身的收益分配上。《中華人民共和國城鎮土地使用暫行條例》第一條明文規定，城鎮土地使用稅是“調節土地級差收入而設”，這說明城鎮土地使用稅也屬于地租范疇。以費代稅現象也明顯，《中華人民共和國城市房地產管理法》第25條規定。“超過合同的約定動工開發日期滿一年未動工者，將征收相當于土地使用權出讓費20％以下的土地閑置費……”，這里的“土地閑置費”并非因提供相關服務而產生，也無需給予補償，是一種典型的懲罰行為稅而不是費。

我國目前缺乏統一的土地收益分配制度。特別是費用的收取范圍不明晰，收取標準模棱兩可。收費名義上為政府收入，實際上收費的流向在預算外，成為地方財政收入的重要來源。在“以地生財”的利益驅動下。地方政府為確保財政收入的增長，往往存在“重費輕稅”的思想，導致土地亂收費現象愈演愈烈，同時，有些收費對象本身就是稅基的組成部分，不可避免地會侵占稅基，沖擊正常的稅收。在企業收入水平一定的條件下，多交費必然少交稅，出現“費多稅少”的現象，尤其是在先收費后征稅、稅“軟”費“硬”的情況下“，以費擠稅”也就不足為奇，使得土地稅的作用大大削弱。

租、稅、費的多樣重復既造成了各收費部門的職權重疊，導致多部門之間的相互扯皮，影響對城市地產收益的分配到位，從而造成國有資產收益的流失及亂收費、亂攤派現象的產生。

2.2租稅費體系內外有別，不利于公平競爭

我國城市租、稅、費體系對國內企業與外資企業采用不同的征收標準。如：日前土地使用稅征收對象只限于城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內的土地使用者，而把鄉鎮企業排除在外，同時也暫不對三資企業征稅I土地使用費的計費對象是各類中外合資、合作企業和外國獨資企業在經營中所需要的土地，而不對國內企業征收。這種情況形成內、外資企業之間征收不同的租、稅、費，而沒有一個統一的標準，既不利于各類型企業的公平競爭，難以適應企業面向市場、轉變經營機制的要求，又不符合國際慣例，阻礙加入WTO后我國與世界市場的接軌。

2.3土地稅收制度混亂，不符合經濟發展需要

2.3.1稅種問重復設置，各個環節稅負征收差別過大

重復納稅，是指國家對同一課稅對象在同一納稅期間，課征性質相同或相似的稅。按照這一定義，我國現行房地產稅制中存在的重復征稅主要有：對土地課稅設置土地使用稅和耕地占用稅兩個稅種：對房屋租金收入既征收5％的營業稅，又征收12％的房產稅；對房地產轉讓取得的純收入征收33％的企業所得稅，又按取得的土地增值稅額計征土地增值稅；對房地產產權轉讓簽訂的產權轉移數據或契約，承受方要既要繳納印花稅，又要繳納契稅。

流通環節稅負較重，保佑環節稅負太輕。我國房地產稅制在房產和地產的流通交易環節設置了主要的稅種，而在房地產保有起家設置的稅種非常少，且稅收優惠范圍過大。土地保有階段課稅少、稅負輕，一方面，相當于給了土地保有者無息貸款，即只要土地未進人流通，就無須為土地的增值而納稅，導致土地閑置、浪費現象很嚴重；另一方面，在房地產保有階段自然增值部分，由于沒有有效的稅收調控機制，政府不能充分參與增值的分配，導致財政收入的流失。而進入市場流通的土地要承受過高的稅負，則抑制了土地的流動和正常市場交易，助長了隱形市場的大量存在，造成國家稅收流失嚴重。它還直接阻礙了大量的劃撥存量土地進入市場的進程，減少了土地的有效供給，使土地價格更容易上漲。

2.3.2稅種設計不適合房地產市場的發展

土地使用稅和耕地占用稅稅率偏低，難以起到合理用地和保護耕地的作用。其次，土地增值稅和耕地占用稅稅率偏低，難以起到合理用地和保護耕地的作用。部分稅種的計稅依據不合理，不能反映房地產的市場價值。我國的房產稅和城市房地產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅的計稅依據都不能反映財產的現有價值，不能反映土地的級差收益和房地產的時間價值，不能隨著經濟的發展、房地產的增值而相應的增加稅收收入，也就不能很好的發揮其調節經濟的作用。

2.3.3部分稅種計稅依據不合理，征收成本高

立法層次太低，稅收法規變動頻繁，現行的房地產各稅種，是國家行政機關制定頒布的暫行條例。而不是最高立法機關頒布的稅收法律，有些稅種幾經變更，有失稅法的嚴肅性和權威性。同時稅權過度集中于中央，難以滿足房地產區域性特點，無法促進房地產資源的優化配置和有效利用。

另外，我國缺乏私有財產登記制度。致使不少稅源流失。且在稅務征管目前仍然存在很多問題。導致實際稅率與名義稅率不符，稅收征管不嚴，沒有進行規范糾正。由于政出多門，來自房地產的諸多稅收有利于財政管理之外，實際上成了某些管理部門和壟斷性事業單位的資金來源，而真正意義上的房地產稅收則完全淪落為從屬地位。

2.3.4部分稅種征收范圍過窄。不利于市場主體的公平競爭

房產稅和城鎮土地使用稅的征收范圍都是僅包括城市、縣城、建制鎮和工礦區，而處在這些地區之外的房產和土地則不需要納稅。目前許多企業都坐落在房產稅和土地使用稅課稅范圍之外的區域，其與坐落于城鎮的企業在對公共品的享受方面沒有本質的差別，卻不需承擔房產稅和城鎮土地使用稅的納稅義務。而且隨著鄉鎮企業的發展，許多農村地區與城鎮已經差別不大，因此應該將發達地區的農村也納入征稅范圍。

3城市土地租稅費體系的調整與完善

城市土地租稅費體系的不規范，直接影響土地收益的分配流向和流量，不僅損害用地者的利益。而且會導致國家利益的流失，如果將租稅費體系看作是切好蛋糕，城市土地總體收益的增加是做大蛋糕，那么這個體系混亂，不僅不會切好蛋糕，反而會使蛋糕越做越小，也使宏觀調控效果偏離預期方向，完善我國城市土地租稅費主要應考慮；

3.1地租(地價)調整和完善主要在以下幾個方面

明確地租，完善土地儲備制度和一級開發制度及現行土地征用制度，結束用地多元價格體系并存局面。探索市場化配置土地資源的土地出讓方式和地租形式，做好基準標定地價的制定修改與執行工作，確保租稅分離明晰征收，并在中央和地方政府間合理分成。納入預算使用。抑制地方政府經營土地沖動，利用土地尋租，加快土地利用規劃和土地征用專門立法。結束先行法規對地方政府約束力不強的局面。

3.2土地稅收調整和完善方向

調整和完善土地稅收既要考慮財政收，更要考慮對房地產市場和宏觀經濟的調控功能，在符合稅收原則的情況下，適當的土地稅可以補充現階段地租的國家所有權實現，土地上稅收改革的原則上主要要從以下考慮：建立土地稅評估機構，統一內外稅制，避免重復征稅，改變重流轉環節輕保有環節的現狀，并盡量向寬稅基、少稅種、低稅率的國際通行做法靠攏具體如下：占有環節可考慮用土地占用稅代替耕地占用稅并調整稅率，保有環節積極探索適合中國城市土地所有制度的物業稅的實施途徑，改土地閑置費為土地閑置稅并調整稅率，轉讓環節可考慮增值稅、遺產稅等。

3.3土地費用的調整和完善主要在以下幾個方面

減少行政事業性收費。避免了對同一稅源既征稅又收費的反復課征，保證了充足的稅收來源，另一方面也使政府通過利用稅收手段對房地產行業進行調控成為可能。清理過多冗繁的費用，對收費項目進行嚴格清理，除少數服務性收費項目以外，其它收費或取消或合并為某一固定稅種。避免過多的不合理的土地收費，從供給方緩解房地產價格固定快速上漲。