鹽法的博弈

鮑 靜

摘要:一個國家的稅收是財政收入的主要來源,無論是對政府還是對百姓來說,稅收都是關系國計民生的一個重要組成部分。從其中一個小小的鹽法變化就能窺探出許多發人深省的稅收思想,從鹽稅思想的歷史發展角度出發,通過古今對比來解讀各個時期征收鹽稅所帶來的影響,對目前中國的稅制改革尤其是資源稅改革有著十分重要的借鑒意義。

關鍵詞:二八定律;長尾定律;鹽法;鮑郎鹽場;資源稅改革

中圖分類號:DF413文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0091-02

一、經濟學兩大定律與小稅目的重要性

1.二八定律的基本原理。經濟學中有兩個很著名的定律——二八定律、長尾定律,其中二八定律是19世紀末20世紀初意大利經濟學家巴萊多發明的,它要求管理者在工作中不能“胡子眉毛一把抓”,而是要抓關鍵人員、關鍵環節、關鍵用戶、關鍵項目、關鍵崗位。

2.長尾定律的基本原理。長尾定律由美國人克里斯·安德森提出,該理論認為,由于成本和效率的因素,過去人們只能關注重要的人或重要的事,如果用正態分布曲線來描繪人或事,人們只能關注曲線的“頭部”,而將處于曲線“尾部”、需要更多的精力和成本才能關注到的大多數人或事忽略。

3.定律揭示的問題。這兩個理論已在管理學、營銷學等經濟學分支中得到了充分驗證,筆者認為在稅收學這個經濟學分支中,它們也有可鑒之處。中國的稅種中,間接稅占了大部分,增值稅、消費稅、營業稅是三大主要稅種,其次是一些直接稅。資源稅雖然是一個小稅種,但也能夠增加國家財政收入,就像一條長尾,“小身材也有大味道”。基于鹽稅這一子目非常有代表性,以下就它的歷史以及發展做一個闡述。

二、鹽法的歷史

(一)對鹽法發展過程的梳理

眾所周知,食鹽由于它不具有選擇替代效應,被排斥在商品市場自由供銷的關系之外,形成了食鹽專賣。但是,食鹽不是一直采取專賣政策的,追溯歷史長河,食鹽的課稅方式主要有壟斷型和自營型兩種,其中以壟斷型為代表的朝代主要有:春秋、漢朝、北宋等;以自營型為代表的有唐朝、明朝、清朝等[1],其中最具有代表性的鹽法改革則發生在漢代、清代以及近代。

(二)對漢代、清代、近代鹽法政策的進一步解析

1.漢代主要的鹽課思想。西漢前期采取的是“鹽鐵自由經營”,到西漢中期,由于政治、軍事及財政上的需要,才實行專賣制度[5]。到了東漢時期,煮鹽這類手工藝允許民間私營。但是,不管政府采取何種形式,其都要對鹽民進行管理,漢代就有強化鹽鐵立法、設立各級鹽鐵管理機構以充國庫。專賣制最大的優點就是能增加財政收入,公元前195年,漢高祖劉邦封侄劉濞為吳王,劉濞“則招致天下亡命者益鑄錢,煮海水為鹽”,這兩項收入使“國用富饒”(見《史記·吳王濞列傳》),鹽鐵專賣更是漢武帝文治武功的經濟基礎,戰亂時為其雪中送炭。

2.清代主要的鹽課思想。清代的鹽政改革有自己的特點,出于對鹽稅征收的擔心及管理上的方便,實行了嚴格的鹽區管理體制,統治者可以在不同的區域實施不同的政策,特別是地區性價格壟斷,可以最大限度的攫取鹽利[3]。因為需求彈性很小,提高價格以便從中取得收入的方法不會引起消費量的大幅下降,這就導致清代的官鹽價格普遍高于其本身的價值,利益的誘導致使走私問題不可避免。

3.近代主要的鹽課思想。民國以后,鹽稅在國家財政收入中所占比重不斷提高,并呈現出逐漸超過天賦收入的發展趨勢,導致對鹽政改革十分重視。當時主要的爭論點在于鹽的專賣制度,而張謇認為應該實行一種民制、官收、商運、民賣的不完全專賣制[4],其改革的目標是:減輕和劃一鹽價,改良鹽制,按質論價,去除私鹽,增加稅收。

三、鹽課與民生——鹽場的沉重稅負

首先,以國民政府時期各地的鹽稅負擔來說,1928年1月,宋子文出任財政部長,以各種名目和手段直接或間接提高鹽稅,使鹽稅平均占各年稅收總額的31%左右。鹽稅雖不直接向食用者征收,但寓稅于價,政府的鹽稅收人都間接來自于廣大民眾,因此加稅的結果必然增加民眾負擔。以1928年為例,每擔鹽的全國平均稅率已增至7.62元,鹽稅總數平均占鹽的零售價格總額的3/4,有些地區,如揚子岸人民所負擔的鹽稅稅額比例更高達90%左右[6]。征收如此重的鹽稅,加之各種名目的附加費用,使得當時的貧困人群成為了沉重的負稅人。其次,以我的家鄉“海鹽”來說,其因靠海,古時候有許多鹽場而得名,其中最著名的當數“鮑郎鹽場”。歷代鹽民要繳納的鹽課十分沉重,據明代《海鹽縣圖經》記載,1 007名鹽丁,每年要繳納3 653引食鹽,一引為400斤,折合今制共146萬多斤,即平均每個鹽丁交納1 400多斤[7]。因此,平常年景鹽民都無法溫飽,碰到連綿風雨或海堤崩潰等災害,鹽民就無法生存。元朝時馬可·波羅曾寫下“第一為鹽課,收入甚巨,每年收入總數合金八十禿滿(‘禿滿意為‘萬)”,可見鹽課的重要性。到了民國時期,官鹽價格與成本價十分的接近,鹽民利益微薄,民國12年時,兩者價格相等,都是1.5元/擔,加之當時私鹽泛濫、豪強鹽警勾結,鹽民暴亂不斷,財政收入很不穩定。

四、從資源稅改革看鹽稅的發展前景

(一)資源稅改革概述

1.資源稅發展過程以及存在的問題。資源稅在中國的發展經歷了兩個階段:1984年開征的第一代資源稅是對石油、天然氣、煤炭等三種礦產品超過12%“柵欄收益率”的部分征稅,體現對資源的級差調節;1994年第二代資源稅,實行普遍征收、級差調節的原則,對所列舉的七種資源品不論盈利與否都征稅,一礦一率。現行的資源稅制度暴露不少問題:征稅范圍小,實際稅負低;資源稅收入少,對資源環境的保護作用不大;資源稅稅額明顯偏低,地方規費明顯偏高;資源稅的收入分配體制不合理,所以急需進行改革。

2.改革的總體方向。資源稅總體的改革思路是提高稅負,增強資源稅的調控力度,使資源開采的外部成本內部化,將資源開采與生態補償、環境保護有機結合,促進資源開采的合理有序,建立健全資源開發補償機制,維持經濟社會的可持續發展[2]。

(二)資源稅改革過程中對鹽稅的改革

1.1994年,國家對稅制進行了重大改革,將鹽稅改為統一征收增值稅和資源稅,價外稅改為價內稅,由鹽場(廠)繳納,這樣鹽的總體稅負水平大幅上升,制鹽行業整體稅負水平明顯偏高。

2.財政部、國家稅務總局日前又聯合下發《關于調整工業鹽和食用鹽增值稅稅率的通知》(財稅[2007]101號),自2007年9月1日起,鹽(指主體化學成分為氯化鈉的工業鹽和食用鹽,包括海鹽、井礦鹽和湖鹽)適用增值稅稅率由現行的17%統一調整為13%。

3.2007年2月1日起調整鹽業資源稅適用稅額標準。其中,北方海鹽資源稅暫減按每噸15元征收;南方海鹽、湖鹽、井礦鹽資源稅暫減按每噸10元征收;液體鹽資源稅暫減按每噸2元征收;通過提取地下天然鹵水曬制的海鹽和生產的井礦鹽,其資源稅仍分別按每噸20元和12元征收。目前固體鹽、液體鹽等都是資源稅的征稅范疇,有適當的稅率,從量征收,一定程度上減輕了稅負,但是運轉不暢的鹽業體制和現行稅賦不協調的現狀,讓企業很難從鹽稅新政獲得財力支持。

4.2008年12月19日,根據國務院的決定,財政部、國家稅務總局發出《關于金屬礦、非金屬礦采選產品增值稅稅率的通知》。通知規定,自2009年1月1日起,金屬礦采選產品、非金屬礦采選產品的增值稅稅率從13%恢復到17%,食用鹽仍然適用13%的稅率。

(三)治理辦法

1.中國政府對鹽的征稅采取的是過度干預方式,即本該選擇市場交易方式,卻選擇了行政管制方式,將食鹽這一私人產品納入公共產品范疇,致使市場交易方式與政府交易方式錯位,從而引發食鹽專營制度中的政企不分、尋租泛濫、效益失衡、行政壟斷、整合艱難等諸多弊端。食鹽的專營決定了其價格高企,導致食鹽利潤的空間很大,許多人為暴利鋌而走險。鹽業公司內部執法犯法倒賣“私鹽”現象屢禁不止,私鹽販子與鹽業系統內部人員勾結販私鹽的事件也屢見不鮮。所以,將私人產品交還市場,取消食鹽專營制度或許會成為政府的一個備選答案。

2.如果繼續采取政府專管專營方式,那么可以通過政策優惠扶持制鹽企業,使它從高產微利發展為產利平衡:如加大稅收優惠政策的支持,出臺適用于制鹽企業的減免稅政策;增加制鹽企業可抵扣的進項稅額;通過退稅政策,促進國內外企業的公平競爭;對于企業自身,應該要搞好合理規劃,綜合利用資源,實現規模效應,同時也要保護環境。

五、鹽稅征收的啟示

不管是專賣還是私營,一方面,鹽課的征收會增加財政收入,因為鹽是我們的生活必需品,需求彈性非常小,所以可以采取提高價格的方式進行銷售,而成本則可以根據政策盡量壓低,雖然這種方法引起了許多社會問題,但還是為財政作出了一定的貢獻。另一方面,雖然財政收入有新的增長,但是并不會達到國家所期望的那樣,因為政府監管能力不足、官民商皆以鹽為利、缺少體制上的根本性變革。目前鹽業尚屬于困難行業,國家還應在產業結構調整中解決長期以來鹽業稅賦過重的問題,對原鹽生產企業遭遇自然災害造成的重大損失或是歉收嚴重的年份給予減免部分或是全部的鹽業專款,以扶持企業走出困境。同時,企業要積極優化產業結構,大力推進技術創新,特別要突出社會和諧發展主題,通過調增職工工資標準及福利待遇等渠道來增加生產成本、減少利潤、降低企業所得稅負擔,實現鹽稅下調帶來的最大實惠,逐步緩解收入分配不公,從而促進國家、企業和職工三者和諧發展。

參考文獻:

[1]編寫組.中國古代稅收思想史[M].北京:中國財政經濟出版社,2007.

[2]何中軍.資源稅征管的思考[J].松州,2008,(3).

[3]倪玉平.清代兩淮鹽政改革[M].福州:福建人民出版社,2006.

[4]夏國祥.近代中國稅制改革思想研究[M].上海:上海財經大學出版社,2006.

[5]朱德貴.漢簡與財政管理新政[M].北京:中國財政經濟出版社,2006.

[6]張立杰.南京國民政府時期的鹽政與民生[J].歷史教學,2007,(8).

[7]鮑翔麟.鮑郎鹽場[R].海鹽縣南北湖風景區管理委員會旅游文化研究室,2008.

[責任編輯陳丹丹]