論土地征收應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償

武光太

摘要:土地征收問題已成為中國現(xiàn)今最主要的社會(huì)問題之一。土地征收補(bǔ)償存在的弊端是引起土地征收問題的主要原因。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的確定,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償不僅將有助于解決中國的土地征收補(bǔ)償問題,而且也體現(xiàn)了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

關(guān)鍵詞:土地征收;補(bǔ)償;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào):F294.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)15-0045-02

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體所有或國家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期使用的農(nóng)業(yè)土地采取家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的方式承包,依法對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物,對(duì)于促進(jìn)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用?！睹穹ㄍ▌t》第81條正式確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),并將該權(quán)利置于第五章第一節(jié)“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)“之中。1988年《土地管理法》第12條規(guī)定,“集體所有的土地……可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng),從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人,有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)?！?988年的《土地管理法》第14條再次確認(rèn)了這一規(guī)定。2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了更詳盡、科學(xué)的規(guī)定,也標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的完善。

二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目赡苄浴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

(1)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的連帶性上看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包,不具有物權(quán)性質(zhì)。(2)從承包人與土地所有者的關(guān)系上看,是聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系。(3)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來看,承包人不能自主轉(zhuǎn)讓。(4)如果農(nóng)民承包的是國家所有而集體使用的土地,那么在集體擁有土地使用權(quán)的土地上再設(shè)定一個(gè)具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在理論上可能說不過去。(5)在農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)包的情況下。轉(zhuǎn)包人擁有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),那么在一塊土地上設(shè)定有兩個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不是有問題[1]。

學(xué)者們認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)的理由有如下幾點(diǎn):

(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是民法通則第5章第1節(jié)所直接規(guī)定的權(quán)利,并且學(xué)界通常認(rèn)為該節(jié)是對(duì)物權(quán)制度所作的規(guī)定。(2)承包人對(duì)所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制、利用的權(quán)利。(3)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)[1]。

我們認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在開始設(shè)立時(shí),是想把他作為物權(quán)來設(shè)立,但是實(shí)質(zhì)上它具有很大的債權(quán)特征,但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)一直在向物權(quán)轉(zhuǎn)變,物權(quán)的特征也越來越明顯。有以下幾點(diǎn)理由:

1.認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有聯(lián)產(chǎn)的性質(zhì)是不能成立的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有聯(lián)產(chǎn)的性質(zhì)是指“承包人在承包土地上種什么、種多少、達(dá)到什么產(chǎn)量都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)應(yīng)義務(wù)?！钡?筆者認(rèn)為這在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建立的早期確實(shí)如此,國家對(duì)農(nóng)業(yè)的管理帶有很濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,管制的比較多。但是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家對(duì)農(nóng)業(yè)更多采取的是市場(chǎng)調(diào)控的手段。農(nóng)民種地不再受到很多限制。

2.我們認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包合同與其他的承包合同如建筑承包合同是有很大區(qū)別的。農(nóng)民根據(jù)承包合同取得的是對(duì)土地的控制和使用權(quán)。而其他承包合同則不是。比如建筑承包合同,承包人只是完成一定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo),比如承包建設(shè)A樓一棟,承包人的義務(wù)就是按照要求把A樓完工,他的權(quán)利只是取得報(bào)酬而已。

3.有人認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能轉(zhuǎn)讓,而恰恰相反,不管在現(xiàn)實(shí)中還是立法上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓逐漸在得到承認(rèn)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃就是很好的證明。

2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)際上把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,確立了發(fā)包方與承包方的權(quán)利、義務(wù);立法機(jī)關(guān)的立法說明中也明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化作為立法目的。

二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目赡苄浴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

1.對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償可以提高土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用。由于中國現(xiàn)今規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范圍窄,所以土地補(bǔ)償費(fèi)用也相對(duì)較低,嚴(yán)重影響了失地農(nóng)民的生活水平。

中國土地管理法關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定主要集中在第47條,該條規(guī)定征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍,征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。雖然該條第6款的前半段規(guī)定“依照本條第2款的規(guī)定,支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需安置的農(nóng)民保持原生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！钡?在該條款的后半段又規(guī)定,“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。”

2.在國外和中國臺(tái)灣地區(qū)土地征收時(shí)要對(duì)他物權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹Ｈ缰袊_(tái)灣地區(qū)2000年頒布實(shí)行的《土地征收條例》第36條規(guī)定,“被征收之土地或建筑改良物原設(shè)定之他項(xiàng)權(quán)利因征收而消滅,其款項(xiàng)計(jì)算,該管直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)通知當(dāng)事人限期自行協(xié)議,再依其協(xié)議結(jié)果代為清償;協(xié)議不成者,其補(bǔ)償費(fèi)依第26條規(guī)定辦理?！笨梢娫谥袊_(tái)灣地區(qū),被征收的土地或建筑改良物原設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利也是需要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。在中國臺(tái)灣地區(qū),土地上他項(xiàng)權(quán)利補(bǔ)償,共分為兩種:

(1)當(dāng)需用土地人為土地所有人時(shí),而土地上設(shè)有他項(xiàng)權(quán)利時(shí),應(yīng)對(duì)他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償,對(duì)他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t與法律規(guī)定的征收土地時(shí)對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t是一樣的。(2)當(dāng)需用土地人為非土地所有權(quán)人時(shí),因征收而使他項(xiàng)權(quán)利滅失時(shí),需用土地人對(duì)他項(xiàng)權(quán)利人應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償[2]。

在德國,屬于征收客體的財(cái)產(chǎn)范圍包括,“凡是屬于基本法第14條第1款第一句保護(hù)范圍,并且因此屬于該條第3款規(guī)定的私權(quán)利中具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的所有權(quán)利以及特定條件下公權(quán)利中具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利?！盵3]

3.對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧硪粋€(gè)優(yōu)點(diǎn)是可以直接保障失地農(nóng)民的權(quán)利。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)之中。首先,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)戶自己所有,可以由農(nóng)戶與土地征收單位對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用直接進(jìn)行協(xié)商。或者由代表農(nóng)戶的村委會(huì)或由農(nóng)戶選擇的代表與土地征收單位就土地征收補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行協(xié)商,但是對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用協(xié)商的結(jié)果,需經(jīng)農(nóng)戶同意,因?yàn)檗r(nóng)戶是直接享有權(quán)利的人。而現(xiàn)在的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用,尤其是其中份額最大的土地補(bǔ)償費(fèi),由于土地是集體所有,現(xiàn)實(shí)中,往往是村委會(huì)與征地單位就補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行協(xié)商。但是土地補(bǔ)償費(fèi)并不是歸村委會(huì)自己所有,國土資源部2004年11月3日下發(fā)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定,“按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。”

其次,因?yàn)橹袊恋毓芾矸ㄒ?guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)支付給代表集體的村委會(huì),由集體來安排人民生活,而這容易導(dǎo)致兩方面的問題。(1)只有每個(gè)人自己才最清楚自己需要的是什么,自己的決定才符合自己的利益。因此,村委會(huì)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用不一定能夠最符合失地農(nóng)民的利益。而對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶自己的權(quán)利,所以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)用理所應(yīng)當(dāng)?shù)刂苯影l(fā)給農(nóng)戶自己。那么農(nóng)戶自己可以決定如何使用,這樣才是最好地保護(hù)農(nóng)民的利益。(2)由于法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)首先直接支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織,這就為有些村委會(huì)成員吞并、貪污、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)用提供了可能性,嚴(yán)重地?fù)p害了被征地農(nóng)戶的利益。如貴州省安順市開發(fā)區(qū)龍井村支書、主任與會(huì)計(jì)在任職期間,將政府1994年和1997年征撥給該村的200萬元土地補(bǔ)償費(fèi)存入某“基金會(huì)”,致使這筆錢血本無歸[4]。又如2004年4月下旬,湖北云夢(mèng)縣曾店鎮(zhèn)人和村村民向該縣檢察院舉報(bào),稱該村支部書記陶某,貪污孝襄高速公路給予人和村的土地補(bǔ)償費(fèi)。檢察院經(jīng)深入調(diào)查查明:陶某利用職務(wù)之便,趁孝襄高速公路占用人和村土地和取土之機(jī),截留補(bǔ)償費(fèi)達(dá)2萬元,其中將應(yīng)該發(fā)給該村村民的土地補(bǔ)償費(fèi)16 969元,實(shí)發(fā)105 227元,余款11 742元被其截留據(jù)為己有[5]。

四、小結(jié)

中國2003年3月1日實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》第16條第2款規(guī)定承包方享有“承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！钡沁@里并沒有直接規(guī)定是對(duì)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

中國現(xiàn)在的集體所有權(quán)實(shí)際上已經(jīng)被名義化了?！巴恋爻邪ㄒ?guī)定,耕地的所有權(quán)屬于集體(村或村民小組),但國家‘賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán),這種權(quán)利具體表現(xiàn)為農(nóng)戶對(duì)土地的所謂承保權(quán)。從法律條文上看,集體這個(gè)土地所有者的權(quán)利受到極大的限制。集體不擁有土地的收益權(quán)、抵押權(quán)。集體必須把耕地發(fā)包給農(nóng)戶使用并進(jìn)行監(jiān)督。集體的義務(wù)也在于保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)利,甚至還要為農(nóng)民提供服務(wù),要保障政府土地規(guī)劃的落實(shí)。僅僅從法律條文上看,‘集體這個(gè)‘主體的權(quán)利和義務(wù)是不對(duì)稱的,它的義務(wù)多于它的權(quán)利。

綜上所述,中國以后在法律中不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,而且對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)大于對(duì)集體所有權(quán)的補(bǔ)償,占主要的份額。

參考文獻(xiàn):

[1]梁慧星.中國物權(quán)法研究[M].北京:法律出版社,1998:705-708.

[2]趙達(dá)文.土地征收與補(bǔ)償之研究[M].臺(tái)北:成文出版社,1981:21.

[3][德]漢斯·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾.行政法[M].高家偉,譯.北京:商務(wù)印書館,2002.

[4]http://news.sina.com.cn/s/259390.html.

[5]http://www.cnhubei.com/200406/ca490129.htm.

[責(zé)任編輯王建國]