西部基礎教育政策與教師待遇問題

趙 敏 王林林

摘要:我國西部地區基礎教育普遍存在著教育經費不足,教師待遇過低的情況。本文從教育資源公平配置的視角提出必須從我國西部基礎教育管理的政策上、機制上、制度上入手,完善目前的基礎教育財政體制,建立教師工資保障制度,提高教師的待遇,保證教師隊伍的穩定。

關鍵詞:基礎教育 中小學教師待遇 資源配置 對策

一、我國教師待遇的現狀

在2008年上半年我國消費者價格指數(CPI)持續上漲和公務員工資頻繁上漲的背景下,教師的福利和待遇問題凸顯:一是教師的實際收入水平受到通貨膨脹的影響而下降;二是在公務員漲資的刺激下愈發感到待遇的不公平。四川省各地市縣、重慶市各區縣2008年進行公務員工資制度改革后,同資歷、同級別的公務員工資總收入幾乎達到了中小學教師的3倍左右。根據美國心理學家亞當斯的公平理論,人需要保持一種分配上的公平感,個體判斷待遇公平與否的標準,不是在于絕對值,而是相對值,在于與他人的比較中。因此,與當地公務員的工資相比,川渝各地教師猶感待遇的不公平,矛盾逐漸激化,從2008年9月開始,發生了大規模停課、罷教事件,目的是向政府呼吁要求其執行《教師法》和《義務教育法》,調整工資水平。2008年底,國務院常務會議審議批準了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》,決定從2009年1月1日起,在全國義務教育學校實施績效工資。四川省籌集以及中央財政補助34.62億元資金,將全部用于義務教育學校教師“績效工資”的發放,并于2009年9月前足額兌現 。教師停課事件逐漸平息,但卻引起了全社會的普遍關注,發人深省。筆者通過對這一事件的研究,分析其深層次的原因,并提出對策,防止教師停課事件的重演。

二、我國西部地區基礎教育投入體制上的問題。

1.我國財政性教育經費的投入總體上存在不足。

我國教育經費總額雖然逐年攀升,但國家財政性教育經費占GDP比重仍較低,多年來,這一比例一直徘徊在3%左右,沒有達到《中國教育改革和發展綱要》(1993年)所制定的“到2000年國家財政性教育經費占國內生產總值比例應達到4%”的目標,與國際比較,低于發展中國家4%的平均水平,更低于發達國家6%的平均水平。我國財政性教育經費的增長速度低于GDP的增長速度,并沒有充分體現出教育優先發展的戰略意圖。

2. 在教育經費的三級分配上,對義務教育經費投入過低。

我國三級(初等、中等和高等教育)的教育投資結構不合理(被稱之為“高重心”型) ,存在結構性矛盾。義務教育屬于公共產品,應由國家免費提供,但生均小學生財政性支出占GNP的比例與中等、高等教育所占的比例相比較低,政府教育投資過于偏重高等教育 ,而對于初等教育的投資比例明顯偏低。因此,我國對義務教育投入經費的總量短缺是造成目前我國基礎教育困境的根本原因。

3、中央和省級財政的轉移支付力度過小,西部地區教師工資的保障機制還未落實。

在各級政府的財政支付上,我國基礎教育采取的是低重心的財政投資模式,教育經費主要由縣級政府承擔。這種低重心的教育財政體制給基層地方財政帶來沉重壓力,這與我國實行分稅制后,財政收入以中央為主的財政體制是不符合的。

4. 從現行教育管理制度分析,新《義務教育法》相配套的規章制度和政策措施還沒有制定和完善。

《義務教育法》中規定“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”,但是相關的政策措施和實施辦法沒有制定和完善,導致法規與現狀的矛盾。教師工資的經費保障制度如何實施,地方各級政府的財政預算中如何保證,各級財政分攤比例如何確定,如何在提高地方公務員的工資同時提高教師工資水平,保證教師實際收入不受通貨膨脹的影響等等。

三、提高教師待遇的對策—從公平配置教育資源的視角

1、公平配置教育資源,加大中央對教育經費的轉移支付力度。

按照公共資源從富裕流向貧困的原則,要求在教育成本分擔和教育資源的分配上體現富者多付,窮者多得,這是現階段各國學者判斷教育資源分配是否公平的最終標準 。因此,應考慮東西部地區和城鄉之間經濟發展的巨大差異,對西部貧困地區教育資源的配置進行一定的政策傾斜,否則就不可能實現地區之間和城鄉之間的教育平等,從而實現社會平等。在各級政府對教育財政責任的分工中,建議中央加大教育經費的轉移支付力度,對西部地區基礎教育教師工資經費承擔主要責任,其他經費則由省、市、縣級財政分擔,從根本上建立教師工資的投入保障機制。

2、完善我國的基礎教育投資模式,將基礎教育的投資主體上移。

我國基礎教育的投資應改變過去以基層地方財政為投資主體的低重心模式,中央政府掌握全國財政收入的50%以上,而主要教育經費卻由縣級政府承擔,這種倒掛式的教育投資模式是不公平的。中央和省級財政應在基礎教育的投資中負主要責任,同時根據各地區各級政府的現實財政能力,重新劃分各地各級政府的財政責任,明確各級財政的分攤比例,將基礎教育的投資主體上移至中央級和省級等高層次財政。

3、將義務教育階段教師納入國家公務員管理系列。

將義務教育階段教師納入國家公務員或地方公務員系列,是世界許多國家的通行做法。教師工資由中央或省級政府承擔,實行財政統一發放的辦法,并與地方公務員工資同步增長,才能保證教師實際收入不受通貨膨脹的影響,提高教師的工資待遇。因此,參照國際共識,認定義務教育階段教師公務員身份,一是可以提高教師的社會經濟地位;二是使得中小學教師的職業具有公務性和公益性特征,便于政府宏觀調配教師資源,為教師的科學流動創造條件,實現教師資源的公平配置。

4、按弱勢補償的原則提高西部貧困地區教師的福利待遇,穩定教師隊伍。

我國東西部地區之間和城鄉之間經濟發展的差距,導致基礎教育發展的不均衡,也是西部貧困地區教師隊伍流失嚴重的主要原因。國家為了激勵教師到西部艱苦邊遠地區工作,應根據弱勢補償原則對教師政策有所傾斜,給予更多的關注和財政撥款,通過提高邊遠地區教師績效工資和津補貼等多種方式,提高教師的福利待遇,這是穩定貧困地區教師隊伍,支持西部貧困地區的教育事業,實現全社會教育公平的的根本途徑。

要保證教育資源的公平配置,必須從我西部基礎教育管理的政策上、機制上、制度上入手,完善目前的基礎教育財政體制,建立義務教育發展的經費保障制度,才能真正實現對教師這一群體的公平和公正。

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作者:

趙敏四川大學公共管理學院

王林林四川大學公共管理學院