新時期加大農業生產性公共產品供給的重要性及對策

孟　鑫

摘要：長期以來。公共資源配置主要向工業和城市傾斜，導致城鄉公共產品供給出現巨大差距，是我國城鄉二元結構形成的重要原因。在“以工補農，以城帶鄉”的新的歷史階段，發展現代化農業是社會經濟發展的基礎性保障，對農業生產性公共產品提供提出了新的要求。農田水利基礎設施是農民的基本生產條件，是農業生產基礎的基礎。加強農村生產性公共產品的供給，關鍵在于改革農業基礎設施，建設投融資渠道，創新農業生產性公共產品供給機制。

關鍵詞：農業；生產性公共產品：供給

一、城鄉公共產品供給差距是城鄉二元結構的本質

經濟學上把同時具有消費的排他性和競爭性的產品稱之為私人產品，而把不具備消費的排他性與競爭性的產品稱之為公共產品。公共產品一般可進一步分為純粹公共物品和準公共物品：純粹公共物品由公共成員共同使用，使用權歸群體或集體所有，具有絕對的非競爭性、非排他性和非獨占性的特點；準公共物品或稱混合物品是處于純粹公共物品和私人物品中間的物品或服務，兼有私人物品和純粹公共物品的性質。農村公共產品范圍界定標準應包括：地域上屬于農村范圍；直接受益者是農民。按公共產品的主要服務目標，農村公共產品的具體范圍大體可分為：農業生產性公共產品，主要是為農業生產和經營服務的基礎設施；農民生活性公共產品，主要是與農民人居環境建設以及與改善農民生產條件相關的基礎設施；農村社會性公共服務，主要是農村的教育、衛生、文化設施。

在我國城市公共產品的供給基本達到國際水平的同時，農村公共產品的供給嚴重不足已成為城鄉經濟協調發展的嚴重障礙。新中國成立初期，我國城市化水平很低，農村人口占全國人口的90％。鄉經濟發展差距雖已存在，但差距不大。改革開放以后，隨著城市化、工業化的快速發展，我國城鄉差距逐步擴大。在公共產品的提供上。這種差距主要體現在以下方面。

(一)城鄉生產基礎設施的差距

目前，我國大部分農村仍是以農業產業為主，農業生產靠天吃飯的局面實際上彰顯了農業生產基礎設施與城市工業基礎設施的差距。

1、農田水利設施建設滯后。目前全國農田有效灌溉面積只占耕地面積的46％，機電排灌面積不足30％，農業灌溉用水平均利用系數只有0.45％。

2、耕地面積減少，地力下降。1998～2004年，我國凈減少耕地1.08億畝，全國耕地面積中70％以上是中低產田。

3、農業科技和機械化水平低。科技進步對農業生產的貢獻率只有48％。農業生產綜合機械化水平只有36.5％。

4、農業產業化及農產品現代化流通體系建設不足。目前我國農產品加工率只有30％，遠低于發達國家80％的水平。

(二)城鄉生活基礎設施的差距

住宅、路、水、氣、電是現代人必備的生活基礎設施，這些設施在城市都已完備，但在農村都才剛剛起步。目前，全國還有145個鄉鎮、5萬多個建制村不通公路，近1萬個鄉鎮、30萬個建制村不通瀝青路或水泥路；只有14％的村莊有自來水或供水設施，全國3.6億農村人口喝不上符合標準的飲用水；1.5億農戶需要解決燃料問題；還有2000萬農村人口用不上電；全國6成以上的農戶還沒有用上符合衛生標準的廁所，村內污水排放和垃圾處理設施建設基本是一片空白，每年約1.2億噸的生活垃圾亂堆亂放，鄉鎮企業的生產污水和農民生活污水隨意排放。進入河流、水塘，嚴重威脅農民身體健康。

(三)城鄉社會事業基礎設施的差距

從最主要的教育、衛生和文化設施考察，農村居民在享有國家教育、公共衛生資源以及文化設施方面都遠遠落后于城市居民。教育方面，僅以中學學校數計，每百萬城鎮居民擁有的中學校數是農村居民的1.6倍，擁有的高中學校是農村居民的8.8倍；衛生方面，我國占總人口30％的城市居民享有80％的衛生資源；而占總人口70％的農村居民僅享有20％的衛生資源；文化設施方面，城市居民擁有公園、動物園、博物館等社會公共服務設施，有先進的電信網絡系統以及各類培訓機構等等，而廣大農村地區尚有2.3萬多個鄉鎮沒有文化站，尚有5000多萬農民不能收聽收看廣播電視。

城鄉公共產品供給在質量和范圍上的差距，導致城鄉二元結構日益凸顯。首先，農業生產基礎設施落后制約了農民增收。特別是在以農業為主的農村產業構成中，農業生產基礎設施落后直接制約了農民增收。盡管在國家不斷加大對農村投入情況下，城鄉收入差距有縮小的勢頭，但從收入絕對額來看仍然很大。其次，生活基礎設施落后制約了農民生產生活條件改善。出門難、飲水難、取暖做飯難等都是擺在8億農民面前的現實問題，這種生產生活條件，不僅給廣大農民套上繁重勞動的重枷，更阻礙了農民視野的開拓，影響了農業的發展。再次，農村社會事業基礎設施落后制約農村的長遠發展。現代社會，教育直接決定一個國家崛起和騰飛，農村教育基礎設施落后直接造成廣大農村地區人力資本匱乏；衛生基礎設施落后也使廣大農民就醫困難；文化設施落后更是造成農民信息閉塞，在這個迅速發展的信息時代。閉塞無疑就加劇了落后。

二、我國農業生產性公共產品供給嚴重不足

與城市公共產品相比，農民生活性公共產品和農村社會性公共服務與城市相應的公共產品沒有根本的區別，是城鄉公共服務是否均等化的重要反映，因此各級政府更容易將公共產品的供給重點放在改善人民群眾生活條件和社會事業方面。而農業生產性公共產品是農村特有的公共產品，是農業再生產的物質基礎和條件。我國特殊的人口、耕地、水資源、氣候等自然地理條件和社會條件決定了農業生產基礎設施在農業發展中的特殊地位。特別是近年來國際糧食市場波動，農業生產的重要性日益顯現，更說明了農業生產性基礎設施建設是社會經濟發展“基礎的基礎”地位。

但是，目前城鄉公共產品的供給差距主要體現在生產性公共產品方面。從中央政府投資安排比例來看。1998年中央政府投資用于農林水利基礎設施的比重占到對農村基礎設施投資的70％。2005年這一比重下降到47％。相應地，用于改善農村生產生活條件的投資比重，從1998年的30％提高到了2005年的45％；用于農村社會事業基礎設施的投入，則從1998年基本沒有安排，逐步提高到2005年的近70億元。由此可見，相對于農民生活性公共產品和農村社會性公共服務方面，對于農業基礎設施的投入比重有逐年下降的趨勢。

反觀當今世界發達國家，其農業創造的國民收入在其總收入中所占比重已經非常有限。但是，為了提升本國的農業國際競爭力，增加農民收入，發達國家非常重視對農業、農村和農民的補貼政策，特別是農業生產領域的公共產品提供。近年來在WTO規則下，發達國家更加注重運用財政公共投資和綠色補貼，實施對農業的支持，如政府

運用財政手段在農田保護、水利、病蟲害控制、生態環境治理、產業結構調整、農業科研、技術推廣與咨詢、檢疫、農民職業培訓、公共產品的財政投資、地區援助計劃等。以美國、歐盟和日本為例，美國每年的農業財政補貼達到8000億美元；歐盟每年用于農業發展支出占總預算的50％以上；日本對農業的預算支出相當農業凈產值的50％。加大對農業投入，改善農業生產條件，提供充足的公共產品和公共服務是處于工業化初期及中期的國家保護和發展農業的普遍規律。

三、加大農業生產性公共產品供給的對策

當前，我國已經進入“以工補農，以城帶鄉”的歷史階段。在現實的農村經濟發展水平、農民負擔能力和農村基礎設施狀況下，按照基本公共服務均等化的理念，首要的基本保障性基礎設施建設就是農業基本生產基礎設施。作為農業大國，我國自2004年以來一直實施對農民的糧食直補政策。直補政策對農業增產和農民增收發揮了巨大作用，但是也存在一定的缺陷，限制了農民生產積極性的提高和農民收入的持續增加，而且容易與世界貿易規則產生抵觸。因此，必須要進一步加大農業公共產品供給，促進農業生產條件的改善、農業科技的進步和農業信息服務體系的完善，保證糧食產量、農民收入的持續增長和農村的科學發展。

基于政府財力狀況和農村現實發展水平，單靠政府或者農民自身的力量都不可能負擔巨大的農村基礎設施建設投資需求。因此，提供公共產品服務，做好農業生產基礎設施建設工作，必須動員各方力量，既依托政府投資的核心領導和帶動作用，也倚重市場，形成政府、農民、企業、社會共同參與的多元投資格局。

一是中央政府投資自身要建立用于農村基礎設施建設資金的穩定增長機制，減少年度間波動。嚴格按照中央關于“固定資產投資增量主要用于農村”的要求，保持農業基礎建設投資規模持續增長，并加大交通、水利、農業、林業、通信、文化等中央部門的支農投資。

二是強化地方事權。調動地方政府投資力度。加大地方各級政府對農業生產基礎設施建設投入。逐步實現地方政府土地出讓金收入等政府投資主要用于農業生產條件的改善。中央政府可通過“以獎代補”等方式引導地方政府投資。

三是運用稅收、補貼、“以獎代補”、公私合伙經營等多種政策手段，引導企業及社會投資。目前一些農村基礎設施項目主要是由企業負擔，如農網改造項目主要由電網公司投資、村村通電話工程主要由6大電信運營商投資等，也有不少社會投資興建小型農田水利、農村道路等。要積極探索公私合伙經營模式(PPP)、研究適宜的財稅優惠政策、大力發展農村金融等，為企業及社會投資農業生產基礎設施建設創造條件。

四是改革現行的投資管理方式，實行農民民主決策。農民民主決策，就是將項目的決策權交給農民。規劃批準并確定對村的總體補助額度后，政府不再審批具體項目，而是監督項目建設和驗收考核。農民在規劃范圍內通過投票等方式進行民主決策，自主選擇建設項目。這樣就確保了政府投資切實用到農民最迫切需要解決的項目建設上，同時也有利于調動農民投資投勞和加強管理的積極性。

五是改進管護方式。把對農業生產基礎設施的管護放在與建設同等重要的位置，切實解決基礎設施長期存在的“有人建、有人用、無人管”的問題，充分發揮使用效益。首先，規劃階段必須考慮運營管護經費，將其納入項目總投資或明確管護經費來源，建立管護經費保障機制，對純公益性項目由財政安排一定的管護經費；其次，對符合條件的基礎設施，引進市場方式，推行公私合作合營模式；再次，扶持農民專業協會組織，實現農民對農業生產基礎設施的自我管理和維護。