美國特許學校經費來源分析

劉春生　代　昊

[摘要]特許學校在美國教育改革中占據著重要位置,它為美國教育注入了活力。文章采用文獻法,從聯邦政府,州政府,學區和社會捐贈四個方面詳細分析了特許學校的辦學經費來源,發現州政府是特許學校經費的主要提供者。

[關鍵詞]特許學校;經費;來源

美國的特許學校(Charter Schoo1),是舉辦者依據本州的《特許學校法》通過與當地學區董事會、公立大學或州教育董事會簽訂特許狀(charter)或合同(contract)而建立起來的一種新型公立學校。1991年明尼蘇達州通過了第一個特許學校法,1992年兩位教師在明尼蘇達州圣保羅市開辦了第一所特許學校。從此,特許學校發展迅猛,截止2008年5月,美國已有40個州和哥倫比亞特區通過了特許學校法,正在運營的特許學校超過4303所,就讀學生超過120萬人,占全美基礎教育學生總數的3%①。

特許學校的一個基本理念是,學校在獲得更大的辦學自主權的同時,必須對經費的提供者、學生家長和公眾承擔其辦學質量和財務狀況的責任。特許學校是為了提高教育質量,為學生和家長提供更多的擇校空間而產生的。但是,特許學校的發展也不是一帆風順的。2000年的美國特許學校研究報告(National Study of Charter Schools)表明,啟動和運轉資金不足是特許學校舉辦者和管理者最經常提到的學校發展障礙②。

特許學校是公立學校,不能收學費。其資金來源主要有兩個渠道:政府撥款和社會捐贈。政府撥款是指聯邦政府、州政府和學區共同提供教育經費。社會捐贈包括個人和組織的捐贈,以及特許學校的募捐。各個渠道經費來源的比例大致為:聯邦政府8%,州政府69%,當地學區18%,社會捐贈4%③。

一、政府撥款

(一)聯邦政府

由于美國實行的是地方分權的國家體制,因此,教育的管理責任歸各州。但是,聯邦政府教育部有義務確保所有兒童獲得公平的教育機會。同時,聯邦政府依賴大量的補貼和資助,調控著國家教育發展的大方向。

1.公立特許學校計劃(Public Charter

Schools Program)

在明尼蘇達州通過特許學校法三年后的1994年,作為中小學教育法案(ESEA)的一部分,美國國會通過了“公立特許學校計劃”,開始實施一個競爭性的撥款項目,目的是讓更多的人了解特許學校模式,通過為特許學校在計劃編制、課程設計和最初實施方面提供財政支持,擴充高質量特許學校數量,評估特許學校對學生、家長和員工的影響。撥付給某個州該筆資金數量的確定要考慮該州正在運轉的或已經批準的特許學校的數量。這筆資金的使用范圍受到較小的限制,可以用于購買課程材料和教學設備、教學設施的租賃、維修和更新等。該計劃通常只有州具備申請資格,州向教育部提出申請,特許學校向州提出該計劃的申請。如果州不愿意申請該計劃,特許學校則可以直接向教育部申請。教育部評估申請的方法是依據幾個標準對各個州進行比較、打分,這些標準包括:(1)該州的教育計劃在多大程度上能幫助學習處于劣勢的學生和別的學生達到該州的學生學業標準;(2)該州開辦特許學校的靈活性程度;(3)該州的教育計劃提升學生學業成就的可能性。如果州申請成功,款項通過州分配給各個特許學校。這時,州可以扣除最多不超過5%用作管理費用,還可以留出20%用作特許學校周轉性貸款基金。如果州選擇不參與該計劃,或者參與申請沒有被批準,教育部則直接把款項撥給特許學校。這樣也可以避免州從該款項中進行扣除。各個州不是向特許學校平均分配這筆撥款,而是采用競爭的方式。

從表1中可以推測,雖然撥款總額總的趨勢是在增加,但由于特許學校數量增加的更快,因此,總趨勢是特許學校所得到的撥付金額在下降。

2.專項撥款

聯邦專項撥款也用以資助特許學校的日常運行費用。這些聯邦專項資助包括的項目很多,如兒童發展計劃(Child Development)、教育平等計劃(Educational Equity)、國家教育補償計劃(State Compensatory Education)等。這些按一定公式計算的財政補貼通過以下兩種渠道的一種撥給學校:(1)聯邦政府教育部通過其自己的申請程序直接分配;(2)通過州教育管理機構,以不同的方式分發。如果特許學校是一個獨立的地方教育機構,那么可直接從州獲得聯邦財政補貼;如果特許學校歸屬于地方教育機構或某個特許學校審批組織,特許學校則通過這些機構和組織獲得財政補貼。

3.其它補貼

美國聯邦政府對于基礎教育的投入很大,各種補貼很多,如特殊教育基金(Special Education Funding)和學校綜合改革示范項目(Comprehen sive School Reform(CSR))。但是,獲得這些補貼的標準很嚴格,一般學校很難做到,新建特許學校(startupcharter school)更是如此。如學校綜合改革示范項目,申請該項目需要達到11條標準,內容涉及教師、員工、學生、管理者、家長和社區等學校運作的各個方面。

總之,申請聯邦政府的各種補貼和基金都有嚴格的標準,新建特許學校要么不知道自己是否有資格,要么因為申請程序繁瑣,涉及到的項目管理復雜而放棄。此外,參與這些項目需要學校具有規模效益才行,而新建特許學校通常規模很小,校長又缺乏財政管理經驗。

(二)州政府

特許學校從州政府獲得的教育經費大致可以分為兩部分:基準水平經費和額外補助。額外補助主要包括啟動資金、設施租借補助基金和免稅債券等,這些補助是為了對特許學校不能獲得地方劃撥的教育經費的補償。

1.基準水平經費

基準水平經費(baselevelamount)包括依據生均預算公式計算的經費和基于學校規模和(或)學校開辦的年級水平計算的附加經費,普通公立學校和特許學校等量獲得這筆經費,這筆經費不包括學校的基建成本,主要用來支付教師工資、購買書籍等,它是特許學校經費的主要來源。但特許學校并不能得到所有的經費,依據特許學校法,特許學校的批準機構可以扣除最多不超過5%作為管理特許學校的經費。如果特許學校是州教育機構審批的,這筆資金由州教育部直接發到特許學校;如果特許學校是地方教育機構審批的,這筆資金將被發到地方教育機構的手中,然后地方教育機構根據其與特許學校所達成的協商進行分配。如亞利桑那州特許學校在2002——2003財年,基準水平經費生均為2,754美元。

2.啟動資金

除了聯邦政府提供啟動資金外,有十一個州(CA,DC,FL等)也提供啟動資金,但各州差別很大,如俄克拉荷馬州為特許學校籌建者提供50,000美元的啟動和創新費用,而明尼蘇達州特許學校在舉辦的第一年和第二年,每所學校可以得到50,000美元或當年學生數的500倍的啟動費用援助,視特許學校情況而定,哪種方式得到的多就選用那種方式。加利福尼亞州是以免利息的特許學校周轉性貸款的方式為新建的特許學校提供啟動資金援助的,單個學校能得到的數額最多達到250,000美元,但要求特許學校五年內還清。佛羅里達州只有給轉制的特許學校啟動資金(100,000美元)。伊利諾斯州要求州教育部每年要確定好申請該項資助的時間和方式,資助金額按生均不超過250美元計算,這筆資助可以用來購買教科書、辦公用品等一切辦學所需的物品。俄亥俄州的50,000美元是為沒有得到聯邦政府公立特許學校計劃的資金的特許學校提供的。還有一些州以激勵基金的方式提供啟動援助(OK,NY,AZ等),但可笑的是,有些州(如AZ)的基金卻無錢可提供。

3.設施租借補助基金

多數州都有設施租借補助基金。佛羅里達州有特許學校基建投資信托基金。明尼蘇達州特許學校可以租用經教育部批準的非盈利、非宗派組織的場地,政府提供最多可達生均1200美元的租賃費用或實際租賃費用的90%。加利福尼亞州特許學校法規定,州要為低收入地區的特許學校提供生均達750美元的設施租借補助基金。

4.免稅債券

征稅和發行免稅債券是普通公立學校籌措用于改善學校辦學環境資金的常用手段。美國最高法院支持州政府與地方政府為州內市政債券提供免稅待遇。特許學校雖然是公立學校,但不能為購買或維護教學設施而收稅,也不能獨立發行免稅債券。不過,有兩個州已經通過立法,允許州債券發行機構為特許學校改善學校辦學環境而發行債券。科羅拉多州通過該方法,六所特許學校共得到了將近2300萬的資金。而在卡羅萊納州,雖然債券發行機構有權利這樣做,但是他們沒有發行債券,因為他們對于求助于他們的特許學校能否長期存在和學校的信譽度心存疑慮。發行免稅債券雖然使聯邦政府的收入減少了,但是減輕了特許學校的負擔。因為債券利率要低于公開市場的利率。投資者也因為免除債券收入的個稅而樂意購買債券。

(三)學區

學區作為一級教育行政機構,有相對較大的自主權。它有權征稅,主要是征收學區內居民的財產稅,為學校籌集教育經費,擬定學校預算等。在美國,90%的學區都有財政獨立權。學區是審批特許學校的主要機構,2003——2004學年度,地方學區占所有審批機構的90%。根據各州法律,地方學區可以為特許學校提供教室和其他教學設施,也可以把為普通公立學校改善辦學條件而發行的免稅債券和稅收收入分給特許學校一些,但往往招到普通公立學校和學生家長的反對,他們認為特許學校是他們的競爭對手,占用他們的教育資源會影響他們的教育質量。這正是特許學校生均經費低于普通公立學校生均經費的主要原因。以亞利桑那州為例,2002——2003財年,普通公立學校得到的地方教育經費生均是3,530美元,而特許學校得到的僅為417美元。

二、社會捐贈

社會捐贈在特許學校的發展中起著獨特的作用,因為特許學校在生均經費和其他補貼方面遠不如普通公立學校充足,因此,社會捐贈和學校主動募捐就成為了他們,尤其是新建特許學校彌補經費不足的重要渠道。2002——2003財年,亞利桑那州特許學校教育經費中,大約6%來源于此。

隨著特許學校的日益壯大,人們對特許學校有了更多的了解,社會各界對特許學校的支持力度也越來越大,一些慈善組織慷慨解囊,傾情相助。這些基金主要用于特許學校起步運作費用和基礎設施建設。美國硅谷的風險投資家的“新學校投資基金”公司向特許學校提供資金以幫助他們修建或者購買公立學校的資產以獲得學校的運營權,“新學校投資基金”公司會委派專業財務人員到學校去監督學校的商業化運作。一些個人也向特許學校捐錢捐物,有些甚至提供教室。學校更是積極努力,四處募捐。紐約市特許學校學術優異中心(NYC Centerfor Charter School Excellence)專門編寫了一份《特許學校募款指南》,內容包括校委會在募捐中的責任、設立募捐目標、明確募捐對象、募捐策略以及募捐申請書的書寫等,詳細講解了特許學校如何才能夠成功地募集到款項。

特許學校以市場機制為導向,為學生提供了更多的擇校機會,它以績效責任為目標,以靈活的教育和管理模式,以及低于普通公立學校的教育成本,為全國超過120萬的學生提供教育,使每一分錢都花在了教育上,提高了公立學校的辦學效率。

參考文獻:

1. National Alliance for Public Charter Schools.GROWTH AND QUALITY IN THE CHARTER SCHOOL MOVEMENT:2008 DASHBOARD[EB/OL]

http://www.publiccharters.org/files/publications/file_Charter_Dashboard_2008.pdf,2008-05-05

2. http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_docs/r/facilities.htm,2008-07-05

3. 鄭旺全.美國的特許學校[J].《基礎教育參考》,2003,(12):12-13

4.http://eric.ed.gov/ERICWeb Portal/custom/portlets/record Details/detailmini.jsp. nfpb=true & &ERICExt Search Search Value 0=ED423592 & ERIC Ext Search Search Type 0=no & accno=ED423592,1998-04

5.CHARTER SCHOOLS PROGRAM [EB/OL]

http://www.ed.gov/programs/charter/index.html,2008-07-05