我國公立高校內部權力研究

湯　萱

[收稿日期]20090320

[基金項目]廣州市教育局哲學社會科學基金資助“公立高校權力治理模式研究—以廣州為例”(08B060)

[作者簡介]湯萱(1975)，女，湖北黃岡人，廣州大學講師，管理學博士，主要從事教育經濟與管理研究。

(廣州大學商學院，廣州廣東510006)

[摘要]治理理論為我國公立高校內部權力研究提供了獨特的分析視角，公立高校治理所要關注的問題是什么樣的權力分配制度能有效保證大學目標和理念得以實現。政治權力、行政權力與學術權力是公立高校的三大權力存在形式，通過從權力資源配置的角度切入，形成公立高校“三權”三維研究空間，解構和構建中國公立高校權力整合機制，提出公立高校內部權力中心下移，三權分立及“三A”的優化重組原則，以及三權權力資源重新配置整合的路徑和框架。

[關鍵詞]治理視角；公立高校；權力整合機制

[中圖分類號]G647

[文獻標識碼]Ａ

[文章編號]16720717(2009)03006205

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意控制、引導和操縱，常常與統治(government)一詞交叉使用，但治理從開始就需要與傳統的政府統治概念進行區別[1]。治理理論的創始人之一，羅西瑙將治理定義為一系列活動領域里的管理機制[2]，與統治不同，治理是一種由共同目標支持的活動。這種管理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現。庫伊曼和范?弗利埃特將治理看作是所創造的結構或秩序不能由外部強加，它之所以發揮作用，是要考慮多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動[3]。聯合國全球1998年世界銀行在概括非洲情形時，首次使用“治理危機”，此后“治理”一詞被廣泛地應用于各國的政治發展研究中。20世紀90年代以來西方政治學家和政治社會學家對治理的概念做出了許多新的界定。治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[4]，這是治理最具代表性和權威性的定義。

一、治理的特征及理論內容

治理作為政治治理過程，和政府統治一樣需要權威和權力，兩者的目的都是為了維護社會的持續、正常運行。治理需要權威，但權威并非一定是政府機關，而統治的權威一定是政府；在管理過程中，政府統治的權力運行方向總是自上而下，而治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系，確立認同和共同的目標，治理的權力向度是多元和相互的，不是單一和自上而下的；政府統治的范圍是有限的，而治理涉及的范圍和對象要寬泛很多；統治的權威來源于政府的命令，治理的權威來源于公民的認同和共識；統治以強制為主，治理以自愿為主[5]。治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[6]。首先，治理理論關注組織系統內社會管理力量的多元化格局，關切和重視社會組織中的群體勢力。政府不是唯一的公共權力的中心，應有多個權力中心存在，并強調管理主體的多元化與積極參與，形成社會各種力量共同治理的局面。第二，治理理論確定了在各個社會公共機構之間存在著權力的依賴，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織。為了達到目的，各個組織必須交換資源、實現共同的目標，交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境。第三，治理為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性。現代社會中，國家與社會，公共部門與私人部門之間的界限和責任很難界定。但政府不是全能的政府，必須進行治理，實現與其他社會組織的共同均衡利益。同時，在社會公共管理領域內，政府與其它社會組織共同構成了相互依存的治理體系[7]。

二、公立高校內部權力機制治理的必然性

從治理理論內涵及特征可以得知，治理是為實現資源優化配置而實行的一種管理機制。它通過一種全新的方式將系統內相互作用、相互制約的各相關要素整合起來，以改變原有資源配置的方式，使組織形式及調節功能得到完善和提高。任何一個組織都有一個治理的問題，高等學校也不例外[8]。大學治理所要關注的是用什么樣的制度安排能夠保證大學的目標和理念得以實現。作為非盈利性組織的公立高校有黨委、行政、教授等不同利益主體，是一種典型的利害關系人組織，如何管理則需要制度來安排。根據利益相關者理論，高校要按照大學的邏輯，實現創造知識、傳授知識、培養人才和服務社會的現代大學理念；同時，實現各相關利益人最大限度利益，必須通過建立一整套的制度安排來實現。這里的制度安排就是治理結構，即大學的治理，治理結構必須以實現社會價值為目標，平衡所有相關者的利益。大學的治理涉及到大學的控制權應該在誰手里的問題(如是由黨委領導的政治權力掌控，還是校長的行政權力執掌，還是教授的學術權力所行使)，即大學的控制權應該是以誰的利益為主進行決策。公立高校有以黨委領導為核心的政治權力，以校長為基礎的行政權力，及以教授為主的學術權力。黨委領導實施政治權力，把握社會主義大學的政治方向；校長實施行政權力，負責高校具體的行政事宜，實現高校的整體目標；教授執掌學術權力，發揮在學術問題的權威作用。大學治理要提倡的是教授的學術自由，無學術自由，不可能實現大學創造知識的目標。高等學校不僅要對其內部管理的權力機制及其主體進行治理，還要實施善治，善治是使公共利益最大化的管理過程。善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理。高等學校內部管理體制中的治理結構系統就是基于由黨委領導、校長、行政管理人員以及教職工之間權、責、利的制衡關系。

從治理的角度看，高校管理體制存在政府與高校、高校內部各個部門之間、高校與社會三層關系，良好的大學治理結構是按照大學的邏輯來理順它們之間的關系。治理為公立高校內部管理體制中涉及到的權力關系，提供了良好的分析視角。只有重新配置高校內部各種不同利益群體之間的權力，大學治理結構才可能真正得以實現。因此，大學內部管理體制如何治理，成為高校內部管理體制改革的關鍵。治理理論為高校內部管理體制改革提供了理論依據。治理的管理理念對改革我國高等教育尤其是高校內部管理體制中權力資源的配置方式具有很好的啟示作用。需要按照治理理論相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的繼續過程的基本目標，建立公立高校的利益相關者治理結構模式。

三、公立高校權力資源的整合與重組

1公立高校內部治理結構中三大權力的存在形式

建國以來，公立高校的管理體制經歷了不同的變化，如從“大學及專門學院采取校(院)長負責制”到“黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”，再到“黨委領導下的校長分工負責制”，最后到“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”。其間，第一要義提出了以黨委領導為指導地位的政治權力。高校行政機構和行政人員履行管理的權力是行政權力，具有“科層化”特征。它以效率為目標，以嚴格的等級制度為依托，是一種制度化的權力。其作用方式是通過指示、指令、決議等，以自上而下的途徑貫徹執行，以一定的強制性確保高校運行機制正常進行。高等教育管理系統各個層次的管理機構和人員所享有的高等教育管理權力稱之為學術權力[9]。學術權力劃分為扎根于學科的權力、院校權力和系統權力[10]，是專家學者依據其學術水平和學術能力，對學術事務和學術活動施加影響和干預的力量。

2高校內部治理結構中三大權力的相互關系

政治權力、行政權力與學術權力之間相互影響、相互制約，以對立統一的形式存在。政治權力在公立高校權力體系中居于政治主導地位，行政權力和學術權力要服從政治權力；行政權力是由上而下逐級進行的，在高校權力系統中處于管理主導地位；學術權力是大學核心和內在邏輯的基本體現。學術權力發揮的目的在于求得學科發展，創造學術自由的氛圍，提高大學的水平。三種權力在實際運行過程中會出現矛盾的一面，如何將三權的對立轉為統一，是高校內部權力治理機制必須解決的問題。對此，應不斷完善黨委領導下的校長負責制，規范政治權力和行政權力，優化權力資源配置機制；發揮黨委領導的政治權力在行政權力與學術權力之間的協調和樞紐作用；同時，將行政權力和學術權力適當下移，并協調好學術帶頭人與行政帶頭人的關系，正確行使行政權力和學術權力。如此，方能實現高校內部治理結構的優化。高校內部良好的治理對大學的成功起著重要的作用，行政管理人士和學術圈人士密切合作效果最佳，反之，如果上述某因素過度控制則會影響學校的進步[11]。

四、公立高校內部權力整合優化的原則

高校內部管理體制改革的核心是機構設置及其權力的劃分，厘清高校內部權力機制的構成要素，對于高校內部權力資源的優化和重組具有重要意義。在公立高校權力治理機制整合優化過程中要遵循以下原則進行重組。第一，遵循管理權力重心下移、權力相對分散的原則。分權不但是一種權力轉移和利益的重新分配，也是一種責任與義務的轉移[12]。公立高校內部權力管理體制的管理權限應該采取由上至下逐漸下放的模式及由體制內向體制外轉移的趨勢。第二，遵循政治權力、行政權力與學術權力相分離的原則。三權既要相互獨立，又要相互協調，共同解決三者之間的對立和沖突，實現三者的協調和統一。第三，繼續倡導學術自由、學術自治、學術中立的“三A原則”。“三A原則”在大學基層學術組織中最為適用，它們與大學基層學術權力密切相關[13]。學術活動的探究性、自由性、自主性、科學性的特點，從本質上規定了大學必須是一個充分自由與自主的機構。大學理應是新知識、新思想、新文化的發源地，是科學技術的源泉，是社會發展的動力源。大學要充分發揮其學術自由，促進學術自由發展，使大學成為學者自由探求真理、學術自由成長的場所。

五、公立高校內部權力資源配置整合的路徑

1建立剛性體制下柔性化的行政管理機制

柔性是指參與環境變化，對環境帶來的不穩定性做出反應，以及適時根據可預期變化的結果迅速調整的能力，柔性化意味著組織的開放性、變化性和適應性。組織柔性化使組織能適應不同環境變化并能對變化及時地做出適當反應。組織的對外開放性使組織可以通過知識積累與進化，以及對環境變化的預期來實現組織目標、戰略和行為規范等的重新選擇與整合，使之與環境發展趨同。不依靠外力，依靠權力平等、民主管理的柔性管理管理方式，可激發人們的內在潛力、主動性和創造精神，獲得具有競爭優勢的力量源泉。

將柔性化管理理念移植于公立高校內部權力管理，即建立柔性化的行政管理體制，學術組織隨著科學技術的飛速發展不斷發生變化，高校內部也不斷進行著改革，必須建立能夠對外界變化做出快速反應的靈活化、柔性化的行政管理運行機制。行政系統要主動適應學術組織變遷的形勢，創新管理體制與運行機制，建立主動適應學術組織變遷的靈活化、柔性化的行政管理系統[14]。柔性化的行政管理體制能夠營造和諧和寬松的學術氛圍，激發教師和學術研究人員的科研積極性，對優秀人才的培養，創造出研究成果有積極的作用。所以，在公立高校內部權力治理體制中，建立主動適應學術組織變遷的靈活化、柔性化的行政管理機制至關重要。

2建立政治、行政與學術權力橫向三元一體的分權組織模式

中國特色的公立高校管理模式應該是基于黨務委員會的政治體系、基層校務委員會的行政體系和基層學術委員會的學術體系“橫向三元一體”分權組織構架下的學術主體管理模式[15]。要鞏固和完善黨委的政治領導地位，整合下屬組織機關，著力發展綜合性的校務委員會和學術委員會，使兩委能切實分別履行學校的行政權力和學術權力。校務委員會負責學校的行政事務工作，負責履行學校的日常行政工作。學術委員會主要由不同學科專業的教授代表組成，下設若干分委員會，分別負責學校不同內容的教育和學術事務。這種模式的根本目的是為學校內部重要的教育問題和學術事項的研究決策提供一個科學民主的教授參與式的組織體系和管理平臺。

同時，應在橫向三元一體分權模式基礎上，相應建立校、院、系縱向三層一體的分層管理模式。在科學規范院、系設置的基礎上，推進管理重心下移和學術權力下放，強化院系的教育管理職能。橫向三元一體和縱向三層一體相結合的高校內部管理模式，有助于確立不同權力體系之間及權力體系內部的分權管理體制的實施，客觀反映高校的學術特點和高等教育規律，有助于激發學術人員的責任意識和創新精神，提高學校的學術能力和管理水平以及決策的民主化程度。

3建立公立高校校、院、系縱向三元一體的分權組織模式

隨著高校有機藕合學術權力與行政權力，必然帶來院、系學術權力的加強和改善。首先，要建立健全學術組織，如院學術委員會、學位委員會、專業與課程建設委員會等，發揮其職能作用。其次，要明確院、系學術組織的性質，界定其職權范圍，院、系學術組織為咨詢、審議機構，隨著權力下放，有些高校的院、系學術組織也具有部分決策職能。再次，院、系學術組織的活動要有規則，逐步走向民主化、法制化。通過建立校、院、系三級管理模式可以促進學術管理與行政管理相結合，發揮政治權力、行政權力和學術權力之間的制衡作用；配合相應的人事、分配、教務以及教學科研制度、運行機制改革，可進一步調動一線教師、科研人員的積極性和創造性，提高管理的有效性，實現辦學目標。這種校院系管理體制的推行為我國高校內部管理體制的改革起到了非常大的促進作用，是歷史發展的必然。

4完善公立高校的學術管理機制體系

(1)建立健全學術管理機制，發揮學術機構的作用。無論現代大學發生了何種變化，大學在本質上仍然是社會的學術組織，是學者的共同體[16]。我國《高等教育法》第四十二條規定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。”學校行政領導可以以專家學者的身份參與活動，但不得以行政權力的方式干預委員會工作。在組織結構上，各學術委員會不能采取行政首長負責、下級服從上級的組織結構，而應采取權威教授負責、平等協商的組織模式。學術功能仍然是其最為主要和不可撼動的部分，這是大學成其為大學的關鍵[17]，說明了大學學術組織及其功能的作用。因此，應進一步落實《高等教育法》，建立健全學術委員會制度，明確學術委員會的職責與權限，確保學者專家參與學術事務決策的權力落到實處，充分發揮學術委員會等學術組織的作用，加強學術權力。

(2)建立和完善評價機制。從制度上看，高校學術界還沒有形成一個完善的評價體系，對科研成果的評價側重于量而非質，評價指標的科學性與公正性還不健全。雖然高校已經建立了學術評價機制，但還不夠科學，其對科研考核要更注重科研創新，對研究成果尤其是發表的科學論文進行了評價時更要強調論文發表刊物的級別、影響因子和引用率。由于評價指標具有極強的導向作用，所以，只有建立科學的考核評價體系，完善評價機制制定公平、公正、合理的評價標準，才能有利于教學、科研工作，有利于學術水平的提高。而且，一個良好的評價機制來自于組織內的評價和同行的外部評價。所以，高校要建立良好的高校內、外部評價機制。

(3)建立和完善決策機制。決策是高校的重要管理內容之一，也是高校管理是否成功的關鍵。學術人員應該具有不可忽視的參與民主與決策的權力。高校應讓學術人員能夠采取多種形式參與決策和影響決策。當前，高校的決策過程主要是政治權力的決策系統和行政權力的執行系統在發揮著作用，實際缺乏資訊系統、監督系統、反饋系統和評價系統，事實上很難做到決策過程的民主化；而且，在一個缺乏咨詢、監督、評價和反饋的管理系統內，也很難做到決策的科學化。因此，強調決策過程的民主化和科學化，必定要建立、健全配套的決策機制。參與學術管理中的決策本身既是行政管理職能，又具有極強的學術性內涵，決策的結果直接影響學術權力行使的效果。健全的決策組織機構是完善決策機制的基礎，而科學有效的決策原則，則是正確決策的保證。

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(責任編輯黃建新)