關(guān)于完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配置的法律思考

孫　博　溫靜芳

◆ 中圖分類號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:十七屆三中全會(huì)為集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)提供了政策導(dǎo)向,但鑒于現(xiàn)行法律制度上的障礙和流轉(zhuǎn)配套機(jī)制的缺失,集體建設(shè)用地入市仍是困難重重。文章指出,應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律制度進(jìn)行修改,并完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞:集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn)市場(chǎng) 配套機(jī)制

十七屆三中全會(huì)一項(xiàng)重大的舉措就是決定建立嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度,集體建設(shè)用地可以直接入市,打破了以所有制性質(zhì)屏蔽集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的制度障礙,為實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了政策空間,對(duì)于農(nóng)民以土地權(quán)益合法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果提供了政策支持。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律制度上的障礙和流轉(zhuǎn)配套機(jī)制的缺失,建立健康有序的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍顯力不從心。基于此,本文從健全內(nèi)部法律制度供給和構(gòu)建外部流轉(zhuǎn)機(jī)制入手,探討了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配套機(jī)制的完善策略。

健全內(nèi)部法律制度供給

(一)界定農(nóng)民集體以明確集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體

依據(jù)我國(guó)《土地管理法》第十條和《物權(quán)法》第六十條規(guī)定,集體土地屬農(nóng)民集體所有,代表農(nóng)村土地所有權(quán)的主體可以是村民小組,也可以是村集體經(jīng)濟(jì)組織,還可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織。“一般說(shuō)來(lái),農(nóng)民集體這樣一個(gè)集合概念,除非推行全民公決式的管理模式,在所有權(quán)行使問(wèn)題上,它往往只有名義和抽象的意義,很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。”集體所有土地的主體虛置,必然帶來(lái)責(zé)權(quán)不清、處置無(wú)度和權(quán)力尋租以及分配關(guān)系的模糊混亂等問(wèn)題。

本文以為,農(nóng)村土地的所有權(quán)主體代表應(yīng)確定為村民小組。主要理由如下:實(shí)踐中村民小組占有最多的集體土地;村民小組對(duì)于屏蔽各種侵犯產(chǎn)權(quán)行為(大部分是行政干預(yù))比較有利;村民小組相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和村集體人數(shù)要少,有利于強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人的所有權(quán)意識(shí),提高生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性;從地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,以村民小組為代表的集體土地所有者,在集體行動(dòng)上容易達(dá)成共識(shí),行動(dòng)易于取得一致,利益分享更為充分,組織成本更小。

(二)界定公共利益以保護(hù)集體建設(shè)用地所有權(quán)的客體范圍

我國(guó)《土地管理法》第二條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第四十三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”依第二條的規(guī)定,禁止任何單位和個(gè)人非法轉(zhuǎn)讓土地,國(guó)家也只能基于公共利益的需要征收或征用土地。但依第四十三條的規(guī)定,任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),不論是否以公共利益為目的,都必須使用國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于集體的土地。即國(guó)有存量土地不能滿足商業(yè)用地的情況下,只能通過(guò)國(guó)家征收集體土地加以解決。

法律條文之間的相互矛盾,使國(guó)家征收成為了土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的惟一渠道。而不加限制的國(guó)家征收不僅缺乏法律上的正當(dāng)性,而且還損害了失地農(nóng)民子孫后代的利益。考察各國(guó)征地方面的立法,為防國(guó)家權(quán)力不當(dāng)侵害私權(quán),均以“公共利益”作為征地的惟一理由。我國(guó)立法上也應(yīng)當(dāng)將土地征收的目的限定為“公共利益”。鑒于公共利益具有內(nèi)容可變性、發(fā)展性等特點(diǎn),建議我國(guó)的立法方式采用概括兼列舉式,對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)得到公認(rèn)的公共利益采用列舉的方式在法律中明確規(guī)定,其他的可以通過(guò)司法機(jī)關(guān)來(lái)最終決定是否屬于公共利益。對(duì)于非公益性的項(xiàng)目建設(shè)用地,按照規(guī)劃用途和市場(chǎng)規(guī)則,集體建設(shè)用地可以與國(guó)有建設(shè)用地一樣的方式進(jìn)入市場(chǎng),使兩種不同所有制性質(zhì)的建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)真正意義上的平權(quán)。

(三)完善集體建設(shè)用地所有權(quán)權(quán)能以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的平等保護(hù)

《憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”可見(jiàn),國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)都是平等的所有權(quán),集體土地使用權(quán)也可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。但依我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定,集體建設(shè)用地所有權(quán)的權(quán)能是受到極大的限制的。

如從《土地管理法》第四十三條規(guī)定看,集體建設(shè)用地的最終處分權(quán)屬于國(guó)家。該法第六十條和第六十三條只規(guī)定了兩種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式:一種是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或以土地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的、建設(shè)村民住宅、建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè);另一種因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。明確禁止集體建設(shè)用地以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的形式流轉(zhuǎn)。這就使得集體建設(shè)用地的使用權(quán)能的行使受到嚴(yán)重的桎梏。另外,根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》第三十四條、《物權(quán)法》第一百八十三條和第一百八十四條的規(guī)定,我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)除“四荒”土地使用權(quán)外不得抵押,宅基地使用權(quán)除與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物同時(shí)抵押外,不得單獨(dú)抵押。對(duì)集體建設(shè)用地抵押權(quán)的限制,使土地自身的融資功能難以發(fā)揮作用,必然使人對(duì)集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和利用產(chǎn)生顧慮,并影響其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)行法律的規(guī)定限制了集體土地所有權(quán)的完全性,應(yīng)在立法上對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的不完全性進(jìn)行修正,完整其權(quán)能,真正地實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地的所有權(quán)的平等保護(hù)。

構(gòu)建外部流轉(zhuǎn)機(jī)制

(一)完善國(guó)家宏觀調(diào)控下集體建設(shè)用地入市的前置程序

農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)直接實(shí)行市場(chǎng)化配置絕不是單純的民事財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易,而是關(guān)系到社會(huì)的公共利益,其間國(guó)家的宏觀調(diào)控必不可少。主張?jiān)诠怖娴姆秶酝獾慕ㄔO(shè)用地國(guó)家不再征收,而是允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市,這只是說(shuō)該建設(shè)用地的使用目的不是直接為了公共利益,但并不意味著集體建設(shè)土地使用權(quán)的入市本身與公共利益無(wú)關(guān)。農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的本身是直接關(guān)系公共利益的,它關(guān)系到耕地的保護(hù),關(guān)系國(guó)家糧食生產(chǎn)安全和土地生態(tài)安全,關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。特別是在我國(guó)人多地少、耕地后備資源嚴(yán)重不足、人地矛盾十分突出,耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的趨勢(shì)下,農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市問(wèn)題首先是關(guān)系公共利益的重大問(wèn)題,不能因?yàn)檗r(nóng)民集體享有土地所有權(quán),就認(rèn)為政府就不能對(duì)其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以必要的限制。

在國(guó)家壟斷土地市場(chǎng),對(duì)土地征用實(shí)行嚴(yán)格審批的制度下,亂占耕地、濫用土地的問(wèn)題也十分嚴(yán)重,經(jīng)多次專項(xiàng)治理,尚難抑制耕地銳減的勢(shì)頭,若在國(guó)家允許農(nóng)民集體建設(shè)用地直接入市的同時(shí),取消國(guó)家的審批制度,聽(tīng)任農(nóng)民集體建設(shè)地使用權(quán)直接入市,就會(huì)助長(zhǎng)亂占濫用土地的行為,造成耕地銳減和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱,損害國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,損害城市和鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此,應(yīng)采取國(guó)家宏觀調(diào)控下的允許農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市的制度,即對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定嚴(yán)格的入市條件,對(duì)其交易價(jià)格、流轉(zhuǎn)量、用地目的等方面的合理性進(jìn)行審查,以政府指導(dǎo)價(jià)格為基準(zhǔn)對(duì)其交易作出批準(zhǔn)與否的決定,對(duì)于價(jià)格投機(jī)、大量持地待賺的,或者交易明顯損害集體成員利益的,或者用地目的有損公共利益,或造成宏觀經(jīng)濟(jì)秩序不利影響的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不予批準(zhǔn),這樣才能較為有效地進(jìn)行市場(chǎng)管理,實(shí)現(xiàn)節(jié)約土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地和進(jìn)行宏觀調(diào)控的目的。

(二)建立完善的集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)及配套中介機(jī)構(gòu)

集體建設(shè)用地入市,交易市場(chǎng)的建立必不可少。可借鑒國(guó)有土地市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)(首次流轉(zhuǎn)市場(chǎng))與二級(jí)市場(chǎng)(再次流轉(zhuǎn)市場(chǎng))。一級(jí)市場(chǎng)是指土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)市場(chǎng),是集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)讓于土地使用者而形成的市場(chǎng),可以采用出讓、租賃、作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)模式;二級(jí)市場(chǎng)是土地使用者與土地使用者之間的流轉(zhuǎn)市場(chǎng),是指依法有償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個(gè)人將余期的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租或抵押的行為,可采用轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)模式。對(duì)這兩個(gè)不同層次的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),應(yīng)采取不同的運(yùn)作和管理程序,分別加以規(guī)范,以實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)在初級(jí)市場(chǎng)的合理利用和集體建設(shè)用地使用權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)的合理流轉(zhuǎn)。

為規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),還應(yīng)當(dāng)建立相配套的集體建設(shè)用地使用權(quán)交易的中介組織,建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng),使服務(wù)專業(yè)化和社會(huì)化,具體來(lái)講,主要有以下方面:土地投資經(jīng)營(yíng)公司。作為土地流轉(zhuǎn)的交易中介,專門從事進(jìn)入市場(chǎng)的土地使用權(quán)的交易活動(dòng);土地評(píng)估事務(wù)所。通過(guò)事務(wù)所評(píng)估,確定土地的價(jià)格,為土地流轉(zhuǎn)提供合理的數(shù)量界限;土地銀行或者土地融資公司。從事土地抵押業(yè)務(wù)和土地儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù),對(duì)放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民給予低息或者無(wú)息貸款,以便其從事第二、第三產(chǎn)業(yè);土地保險(xiǎn)公司。從事土地投資、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)活動(dòng),同時(shí)也給出讓土地使用權(quán)的農(nóng)民提供新職業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)、養(yǎng)老金,它還可以通過(guò)收受預(yù)期抵押并將其出賣、變賣等活動(dòng),來(lái)充當(dāng)土地交易中介組織;委托代理機(jī)構(gòu)。主要從事收購(gòu)那些經(jīng)營(yíng)能力減弱者的土地,轉(zhuǎn)租或者轉(zhuǎn)賣給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)民,通過(guò)這種活動(dòng)促進(jìn)土地的流動(dòng)和集中。

(三)啟動(dòng)土地監(jiān)察立法程序以強(qiáng)化土地管理職能

目前,在我國(guó)政府部門權(quán)力相對(duì)集中,且是由政府主導(dǎo)制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案的情況下,這種政府相關(guān)部門為自己設(shè)定審批權(quán)力的做法,既侵害了農(nóng)民利益,也容易滋生新的腐敗現(xiàn)象。因此,要采取以下措施健全行政監(jiān)督機(jī)制:

完善行政監(jiān)督的法律機(jī)制。由于政府的行政權(quán)力既廣且大,又有自由裁量權(quán),應(yīng)從實(shí)體法對(duì)其權(quán)利和責(zé)任加以明確劃分,同時(shí)從行政程序法上對(duì)其權(quán)力行使的方式、程序等加以規(guī)范。此外還要給予相對(duì)人充分的訴權(quán),使行政方賠償因違法行為而造成的損失。

完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。除了一般的層級(jí)監(jiān)督以外,要特別加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,對(duì)行政部門在業(yè)務(wù)活動(dòng)中的財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審查和監(jiān)督。

通過(guò)公開(kāi)制度發(fā)揮公民和新聞媒體監(jiān)督的強(qiáng)度。要加強(qiáng)行政工作過(guò)程的公開(kāi)性和透明度,特別是要加強(qiáng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的依據(jù)——土地利用規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的重要途徑——征地行為的公開(kāi)性,引入公告和聽(tīng)證程序,使該過(guò)程具有交互式的特點(diǎn),既能吸收來(lái)自公眾實(shí)踐中的意見(jiàn),同時(shí)又讓公眾在參與中受到教育,從程序上保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。

參考文獻(xiàn):

1.廖小軍.中國(guó)失地農(nóng)民研究[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005

2.陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004

3.吳月芽.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的可行性探析[J].經(jīng)濟(jì)地理,2005(3)

4.溫世揚(yáng).集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析.法制與社會(huì)發(fā)展,1999(2)