公務員權力的制約與保障

宣學柱　戶耀斌

近年來，法學界就依法治國問題進行了廣泛而深入的討論，出于傳統與我國現狀的考慮，人們總是對限制公務員的權力給予更多的關注，因為依法治國的初衷就是限制權力。但是筆者認為單純地談行政權力的制約是片面的，還應當考慮到權力的保障，這樣才能實現民主與效率的統一。

一、權力的制約

權力必須約束，因為不受監督的權力必然產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗。治理腐敗既要有有力的思想教育工作解決黨員干部的思想作風、工作作風、領導作風和干部生活作風等方面的問題，更要有完善的管理體制和運行機制從制度人手解決腐敗問題。如何對權力實行有效制約?筆者認為，權力運行是一個包括權力主體的產生、權力目標的實施、權力實施的結果和實施后的反饋的系統過程。廉政建設要獲取最佳效能，必須在權力運行的各個階段和各個環節上都實行協調、監督和控制。因此，從權力機制的運行過程加以考察，對國家權力的制約可以通過以下三個環節予以實現。

(一)權力獲得即權力主體產生的制約。防止權力行使資格非程序的非真實民主形式的獲取，是權力制約的首要步驟和先決條件。這就要求首先必須做到公共職位由公民選舉產生，要按照法律的程序，按照德才兼備的標準，實行真正切實的民主選舉，提高選舉的公正性、透明度與權威性，不得徇私舞弊，使得進入政府管理系統的公職人員符合預先設計的權力職位的要求。要嚴格實行帶有競爭機制的人事制度，使其發揮在公職人員的考核、培訓、獎懲、調遷、晉升等方面的優勝劣汰作用，做到唯賢是用、唯賢是獎。要實行嚴格的限任制，公職人員不得在某一個權力職位上終身任職，從客觀上說，這是共和政體的基本內涵；從微觀上看，這是從時間上防止因長期在某處任職可能產生的地區主義、部門主義、關系網等權力變質行為，因而實際上也是一種內在的無形的監控機制。

(二)權力行使過程中的制約。這是權力運行全過程中最為重要的一個環節，可以分為三個密切相關的方面。第一方面是國家權力機構之間的相互制約。實踐證明，不對國家權力實行必要的劃分以做到權力明晰，不使各自保持相對獨立性且相互制約，必定形成權力的高度集中，使權力結構發生傾斜，權力功能趨向異化。國家權力機構之間的相互制約在實踐中可分為橫向制約與縱向制約兩種形式。所謂橫向制約指立法權、行政權和司法權之間具有一定的制約性張力，它強調的是統一的國家權力必須橫向劃分為相對獨立的幾個方面，交由不同組織機構執掌，通過彼此分工制約達到權力均衡，以保證政體運行的效率。所謂縱向制約指從中央到地方、從上到下在垂直權力上分割制約，它強調的是國家權力運行中地方或下級相對于中央或上級的獨立性。就提高權力運行的效率和防治腐敗來說，人們通常更強調權力的橫向制約，但對一個自然成因意義上的大國來說，權力的縱向制約與橫向制約對于維護國家的長治久安同等重要，科學地合理地劃分國家權力，建立橫向與縱向權力之間的多層次立體制約和相互協調機制，將大大提高權力的運行效率。

第二方面是政黨、社會組織團體以及各種利益集團等非國家權力機構對國家權力的制約。從當今世界范圍看，政黨對國家權力的制約起著舉足輕重的作用，政治幾乎成為政黨政治。但是執政黨的權力如果過分龐大，以致成為凌駕于國家和社會之上的力量，就意味著權力結構失去平衡。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一大政治優勢，應該創造更加有利于各民主黨派參政議政的條件，充分發揮它們在監督執政黨和參與國家事務活動中的作用，這是我國政治體制改革的重要內容，也是發揚擴大民主的具體措施。而社會主義初級階段的利益多元化，也決定了必然有以多元利益劃分的各種社會組織和團體的存在，為了防止權力的濫用以及保證立法和決策的正確實施，也應該有各種暢通的渠道和有效的形式，使它們從各個不同的利益角度發揮其應有的制約作用。

第三方面是社會輿論對國家權力的制約。輿論是“時勢的晴雨表”，它以其公開透明、迅速靈活、廣泛的社會性等特點而成為制約國家權力的重要力量和手段，被西方學者稱為與立法、行政、司法并列的“第四種權力”。當前，為使輿論監督在反腐敗斗爭中發揮更加積極主動的作用，迫切需要制訂健全的新聞法、出版法、新聞糾紛仲裁制度等，將這一體系制度化、法律化，使其同權力制約的其他方面保持協調一致，真正成為維廉的利器。

(三)權力運行后果的制約。在權力運行過程中，一旦發現權力運作方向有異，就必須及時采取糾偏措施。對權力運行后果的制約是整個權力運行過程的歸宿，也是必需環節。它可以防止權力變質行為進一步異化，可以設法消除已經產生的權力變質現象，將權力負效應控制在最小范圍內，它還是人民群眾對于政府行使權力產生信任程度的重要依托。權力運行后果的制約涉及到客觀上實施困難的問題，為此，必須根據法律面前人人平等的原則，依法辦事，嚴肅執法，大膽排除高官顯位可能造成的干擾，堅決破除各種不正當的人際關系網絡，依法從重從快給那些以身試法的腐敗分子以嚴厲制裁。法出則必隨，規出則嚴用，只有這樣才能消除已有的腐敗現象，并對今后可能產生的權力變質行為產生警示作用。

二、權力的保障

(一)人民為維護公共利益而授予行政機關及公務員的權力，必須加以保障，使公共事務管理有效地實施，發揮其維護秩序、保護人民權利、增進公共利益和福利的積極作用。這種積極作用，具體來說，表現在以下幾個方面：

(1)制定法規、規章，為社會中權利義務的合理分配確定依據，并進行普遍性調整；

(2)具體個人和組織行使權利時超越法律限制的可能性，要求行政機關及公務員經常對他們進行監督和檢查；

(3)具體個人和組織因違法行使公民權而給他人權利或公共利益帶來損害時，人民要求行政機關或公務員及時予以控制和懲戒；

(4)社會中某些資源或機會的利用可以促進社會福利，但由于資源和機會本身有限，或只有符合特定資格和條件的個人和組織才能獲得，所以人民要求行政機關及公務員審核申請的個人和組織的條件，并負責授益給合格者；

(5)社會中的大部分具體個人和組織，在行使權利時普遍有趨利避害的心態，對于他人的福利和公益事業關心較少，人民要求行政機關及公務員在這些方面要有所作為。這些積極作用意味著行政權力在合法范圍內行使時，它就是應當予以保護和維持的。

(二)公務員權力的保障是市場經濟發展的必然要求。市場權力主體也離不開行政權力的運行，它既要靠國家以宏觀調控的形式干預經濟生活來保障各主體利益的實現及各主體利益與社會利益、國家利益的協調與平衡，又要由國家運用權力以立法手段來確定權利，以司法行政的方式來強制保護利益，排除對主體權利的侵害，并營造良好的社會權利行使的環境。具體來說：

(1)保障市場經濟秩序。沒有規矩就不成方圓，沒有秩序就不可能建立市場，更不可能進行商品交換，當然也談不上市場經濟的建立與完善。市場經濟秩序涉及生產、流通、分配和消費各個領域與環節，而這秩序實質上就是法律秩序。

(2)保障市場經濟主體公開競爭。主要是通過立法手段確立競爭規則，防止和消除壟斷，為市場經濟的主體進行公開競爭創造一個良好的條件。

(3)保障市場主體的利益，市場經濟關系的各種行為，大多為了一定的物質利益并體現為一種權利。因此，從一定意義上講，市場經濟就是權利經濟，當市場的各種主體的權利受到侵害時，能及時得到國家權力的保障，市場經濟才能正常運行。就是說，國家要及時制止、制裁那些侵犯他人、集體和國家利益的違法犯罪行為，保障市場經濟的建立和完善。

(4)保障社會公共產品的供給。由于市場體制本身存在的缺陷，有其力所不及的領域和范圍。對關系到社會整體利益的某些領域，一般都由國家建設、管理，以滿足社會需要。

參考文獻：

[1]陳其斌，權力制約與反腐敗[J]，蘭州學刊，2003(4)。

[2]桑東華，論權力的制約與監督[J]，云南行政學院學報，2001(2)。