論簡·萊恩的新公共管理思想

馬洪春

二十世紀七八十年代以來，西方國家公共管理實踐模式和理論模式都在發生著重要的轉型，新公共管理(New Public Management)這一術語已成為概括西方公共管理最新發展趨勢的一個標準學術概念。簡·萊恩(Jan-Erik Lane)在深入考察發達資本主義國家新公共管理改革運動，尤其是推行新公共管理改革最為徹底的新西蘭和澳大利亞的改革實踐基礎上，全面分析了公共管理理論研究和治理實踐的現狀、新公共管理的理論淵源和新公共管理制度模式所涉及的各種重要主題。

總體而論，簡·萊恩的新公共管理思想與歐文·休斯的有所不同。歐文·休斯界定：“在二十世紀大多數時間里居支配地位的特定理論通常被稱為‘傳統的公共行政模式。與之相對照的是可以交替使用的‘新公共管理或‘管理主義”。“‘管理主義、‘新公共管理、‘以市場為本的公共行政、‘后官僚制典范，或‘企業型政府。盡管名稱不同，它們本質上描述的是同樣的現象。”并認為新公共管理可以取代傳統的公共行政。

具體來說，歐文·休斯是在胡德的框架下論述新公共管理的要點的。胡德認為管理主義或新公共管理包括七個要點：1、公共政策領域中的專業化管理。這意味著讓管理者管理，高級管理層的另一個轉變是，任用管理型的而不是專家型的人員(例如工程師或各種醫療機構中的醫生)擔任部門領導。2、績效的明確標準和測量。這需要確立目標并設定績效標準。3、格外重視產出控制，需要重視的是目標而非過程。4、公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為圍繞著產品組成的合作性單位，它們的資金是獨立的，彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯系。5、公共部門向更具競爭性的方向發展，在政府服務領域引入競爭機制。6、對私營部門管理方式的重視。7、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性，新公共管理需要對如何最有效地利用資源給予更多的關注。

簡·萊恩則將新公共管理界定為契約制，是簽約外包制和政府內部契約制的綜合。在此基礎上，簡·萊恩進一步澄清：

新公共管理不等于美國的重塑政府運動。“重塑政府計劃的許多改革措施，與那些從政府內部改革傳統的公共治理模式的各種努力更相似……重塑政府所采用的改革措施主要是有關退出政策、標桿管理和目標管理的，而不是合同制”。新公共管理不等于簽約外包制。“新公共管理的要旨不僅是外部生產。也包括內部的合同制。服務提供仍然可以在系統內進行，但是，與負責資源配置的內部供應者必須簽有合同”。新公共管理不等于新西蘭模式。“新西蘭的公共部門改革是由供應面的經濟學、公共選擇理論以及主張國家退出的各種法學和經濟學途徑共同驅動的。新公共管理也可能由旨在恢復一個大規模的公共部門的活力的福利國家所使用。新公共管理并不等同于民營化”。

基于這種認識，簡·萊恩認為新公共管理不是一種取代公共行政途徑的完整系統的理論，新公共管理有其適用范圍。“在政府的商業部門，在政府和它的政治官僚機構之間。以及政府和管制者之間的互動關系中，公共合同制模式都具有良好的適用性。而對于軟部門中的專業官僚機構來說，公共合同制似乎缺少適用性”。

以上為對簡·萊恩新公共管理思想的總體看法，下面對其展開論述。簡·萊恩主要通過論述官僚制組織和公共企業的困境，從傳統的長期契約制轉向短期契約制所帶來的重要變化。契約論的贊成者和反對者的主要觀點，契約型治理機制中政府的各種不同角色，代理契約制，在新公共管理中組織失敗的風險以及新公共管理的適用性等主題來闡明其新公共管理思想的。

在二十世紀政府擴張的前期，人們主要依靠韋伯式的官僚制組織來提供政治家和選民所要求的服務。官僚制組織的問題是由于它不斷地呈現出X-無效率的趨勢而被發現的，也就是說它的單位成本總是要比必需的單位成本高。官僚模型根本的缺陷在于，它依賴長期的合同，這與機會主義行為、信息不對稱一起，為逃避責任提供了可能性。公共企業基本的困境也是X-無效率的出現。它推翻了有關公共企業社會效用的全部理論觀點。即使公共企業以成本來定價，也不能保證它將使成本最小化。相反，公共企業沒有與X效率相關的自我利益。政府可能運用兩種策略，努力提高X效率；監控企業，影響管理者的聲譽。監控并非沒有成本，在實現了一定的最低監控水平之后，交易成本就開始上升。聲譽也不是一種萬全之策。政府和公共企業的管理者都可能在影響聲譽的策略上投資，聲譽實際上將成為一個消耗租金的形式。

這里首先應該澄清新公共管理所用“契約”的含義。新公共管理中所使用的“契約”是“真正的”契約。所謂“真正的”契約，是兩方或多方當事人之間的協議，這種協議可能是私法契約，也可能不屬于私法范疇，但所有重要特征都與私法契約類似的協議。新公共管理中的契約，因此包括政治家和經理人之間、經理人與經理人之間，就做什么、提供什么、在什么時間、以什么成本做，以及一旦合同失敗或者在合同履行過程中后果是什么，所簽訂的協議。真正的契約蘊涵著明確的互惠允諾，必須在短時期予以兌現。合同中所規定的權利和責任的實現，以對履約失敗的處罰威脅為前提。

在公共部門中使用合同作為協調機制，并沒有什么新意。新公共管理中的合同制的特別之處，就在于它是對合同的綜合運用。在協調各公共部門之間關系的時候，新公共管理中的合同制似乎正變得比法律、規章以及預算這些傳統的行政工具更重要。在一個合同制國家中，以配置為目的的私法合同有兩種形式：交易型(現貸市場合同)和代理型(關系合同)。新公共管理既使用交易合同，也使用代理合同。在政府中，典型的交易型合同就是簽約外包制，而典型的代理合同形式就是與首席執行官以及其他政府雇員的雇傭合同。

每種類型的合同制，長期合同或短期合同，都存在著委托人與代理人之間的交易問題。在傳統的公共行政中，長期合同是官僚制組織和公共企業的核心制度安排，而對官僚制組織和公共企業效益的評估研究日益表明，在可比較的情況下，官僚制和公共企業這兩種傳統的機制，比私人部門的制度的績效都要差。隨著短期合同的采用，公共服務提供者的法律地位發生了重要的制度變遷。政府似乎傾向于將自己定位為委托人，以委托人的身份與那些比在長期合同制中獨立性更強的代理人進行互動。起關鍵作用的因素是代理人之間和政府簽訂合同而展開的競爭。當在公共部門普遍推行短期合同制時，就需要一套透明的制度，來規范整個招標，投標過程之前和之后的有關事宜。

在新公共管理體制下，政府的各種角色正以激進的方式被重新界定。這其中的主要變化就包括政府作為合同締結者的角色的界定，最后，不僅作為所有者的政府角色發生了變化，作為管制者的政府角色也發生了變化。傳統的集中關注市場準入條件和許可證發放的管制模式已被廢棄，在新公共管理所實行的合同制中，為了提供公共服務，政府談判并簽訂合同。但是，由于國家是各種公共和私人合同的最終保障者，因

此不能簡單地認為政府是合同的另一個簽約方。作為裁判，政府對合同的性質擁有最終的解釋權，因此在維持整個經濟生活中所有公私合同制的穩定性方面，扮演著重要的角色。這里需要強調的一個基本點是，政府作為大量合同的簽訂者，一旦違約，也要與其他任何締約者一樣，受到最終通過訴訟在普通法院強制執行這一邏輯的約束。在新公共管理體制下，在政府的執行部門中將會由其代理人即首席執行官們處理大量的合同。同時，政府作為一個仲裁者，會積極活躍在政府的司法部門。

在新公共管理中，合同制在很大程度上替代了公法的作用。然而必需指出，合同法不能夠完全替代行政法，這是因為：第一，合同具有系統的不完整性問題。除了簡單的交易之外，合同不能詳細地說明影響合同履行的條件和環境。當合同不完整或太復雜時，普通的和簡單的公法可以補充合同。第二，合同制不能處理一些重大的事情。人們要求具有反對國家的權利，他們不想使這一權利成為私法類合同談判的目標。私法合同也不能包括官員的執行權限。第三，權利和權限需要公開地說明。當公共部門的雇傭契約開始包括眾多的與權利和權限相關的法律問題時，那么，我們將冒失去國家的公共性的危險，國家的公共本質要求國家依法運行。因此，詳細的合同可能危及合法性。公法包括無數的關于公共部門活動的規定，這些規定不能通過合同運作過程進行談判。行政法構成了對合同制的限制。

通過以上分析可知，簡·萊恩的新公共管理思想類似于歐文·休斯所指的“新合同主義”，但與歐文·休斯的觀點不同。歐文·休斯認為“在被稱為新合同主義的理論之下，任何人們所能想象到的公共服務都可以通過合同提供，或是通過承包由外部的私營部門或志愿部門提供，或是通過承包由政府內部的其他部門來提供”。而簡·萊恩則認為，在政府的商業部門，在政府和它的政治官僚機構之間，以及政府和管制者之間的互動關系中，公共合同制模式都具有良好的適用性。而對于軟部門中的專業官僚機構來說，公共合同制似乎缺少適用性。歐文·休斯與簡·萊恩不僅在對新公共管理的理解上存在分歧，而且在新合同主義或公共合同制的理解上也有所不同。

注釋：

①[澳]歐文·休斯，公共管理導論(第2版)[M]，北京：中國人民大學出版社，第9-10頁。

②[澳]歐文·休斯，公共管理導論(第2版)[M]，北京：中國人民大學出版社，第2頁。

③[澳]歐文·休斯，公共管理導論(第2版)[M]，北京：中國人民大學出版社，第23頁。

④[澳]歐文·休斯，公共管理導論(第2版)[M]，北京：中國人民大學出版社，第72-77頁。

⑤[英]簡·萊恩，新公共管理[M]，北京：中國青年出版社，第256頁。

⑥[英]簡·萊恩，新公共管理[M]，北京：中國青年出版社，第257頁。

⑦[英]簡·萊恩，新公共管理[M]，北京：中國青年出版社，第258頁。

⑧[澳]歐文·休斯，公共管理導論(第2版)[M]，北京：中國人民大學出版社，第82頁。

參考文獻：

[1][澳]歐文·休斯，公共管理導論(第2版)[M]，中國人民大學出版社。

[2][英]簡·萊恩，新公共管理[M]，中國青年出版社。